II OSK 2442/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 232/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 232/12 oddalił skargę [...] sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 8 listopada 2011 r., nr XX/261/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 8 listopada 2011 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę Nr XX/262/VI/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rezerwat Żurawiniec" w Poznaniu. Skargę na powyższą uchwałę wniosła [...] Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 1 in fine oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego musi odpowiadać wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogom, w tym dotyczącym warunków formalnych jej podjęcia. Naruszenie tych wymogów może mieć wpływ na przyszłe rozstrzygnięcia podejmowane w procedurze planistycznej i - w konsekwencji - prowadzić może do wadliwego sposobu ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w planie miejscowym. Dalej skarżąca wyjaśniła, iż analiza przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do dwóch istotnych w niniejszej sprawie wniosków. Po pierwsze, z przepisu tego wynika, że już przed podjęciem zaskarżonej uchwały Prezydent Miasta Poznania powinien mieć sprecyzowany "kształt" przyszłego planu miejscowego, powinien wiedzieć, jakiej treści plan miejscowy chce uchwalić. Ustawodawca wymaga bowiem, aby jeszcze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu, przeprowadzić analizę dotyczącą stopnia zgodności przewidywanych przyszłych rozwiązań z ustaleniami studium. Po drugie, przed podjęciem zaskarżonej uchwały Prezydent Miasta Poznania powinien był przeprowadzić analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, a więc czy pomysł na plan miejscowy, obmyślony przez Prezydenta Miasta Poznania, da się obronić w konfrontacji z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Skarżąca podniosła, iż analiza treści odpowiedzi Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2012 r. na wezwanie skarżącej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Prezydent Miasta miał sprecyzowany pomysł na plan miejscowy, którego procedura uchwalania została wywołana zaskarżoną uchwałą. Ten pomysł, to wprowadzenie na obszarze objętym planem zakazu zabudowy. Analiza tego samego pisma prowadzi jednak również do jeszcze jednego wniosku: Prezydent Miasta Poznania nie wykonał, ani nawet nie prowadził żadnych analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia tego planu. W przeciwnym razie wyjaśniłby to w swej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącej uchwała podjęta została bez dopełnienia obowiązku zbadania - w sposób nie naruszający zaufania obywateli do państwa, a więc tak, jak wymaga tego zasada demokratycznego państwa prawnego - zasadności przystąpienia do sporządzenia wspomnianego planu miejscowego. Skarżąca podniosła, że jest w posiadaniu dokumentu - oceny oddziaływania na środowisko, z której wynika, że przedmiot ochrony, który uzasadniałby nie tylko rozszerzanie, ale i samo istnienie "Rezerwatu Żurawiniec" już nie istnieje. Ponadto dla rezerwatu przyrody - zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. Nr 151, poz. 1200 ze zm.) - sporządza się i realizuje plan ochrony. W przypadku "Rezerwatu Żurawiniec" planu takiego nie ma. Nie wiadomo więc skąd Prezydent Miasta Poznania oraz Rada Miasta czerpią wiedzę na temat tego, co i w jaki sposób chronić poprzez uchwalenie planu miejscowego na przedmiotowym terenie. Ponadto skarżąca wskazała, iż w świetle art. 13 ust. 3 a ustawy o ochronie przyrody, to gmina musi podporządkować swe władztwo kompetencjom organów ochrony przyrody w ten sposób, że gdy chce uchwalić plan miejscowy dla obszaru stanowiącego rezerwat, musi taki plan uzgodnić z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Na dziś zarządzenia takiego nie ma: ani o utworzeniu, ani o powiększeniu "Rezerwatu Żurawiniec". Nie ma też - jak powiedziano - planu ochrony takiego rezerwatu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż – w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały. Jak wyjaśnił organ, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tzw. uchwałą intencyjną. Uchwała ta jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu i wyraża zaledwie zamiar sporządzenia miejscowego planu dla danego obszaru. Ponadto uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu w zakresie wskazanym wspomnianą uchwałą. Oznacza to, że postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała, w jaki sposób uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę [...] sp. z o.o. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie Sąd wskazał, że zobowiązany jest do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Jak podkreślił Sąd, legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Jak wynika z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem, zdaniem Sądu, jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącej. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem, a tym bardziej na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, jako właściciela nieruchomości położonej jedynie przy granicy obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) przez błędną ich interpretację, oraz: 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego "w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Wykładnia art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) musi być uznana za prawidłową i mającą oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza po podważenia wewnętrznego charakteru zaskarżonej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznania jej za akt, który może naruszać (a w rozpoznawanej sprawie narusza) interes prawny skarżących. Stanowiska tego nie można zaakceptować. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje podejmowanie jednego tylko aktu mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko postanowienia tego planu mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Inne akty planistyczne gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – mają charakter aktów prawa wewnętrznego i wiążą tylko organy gminy. Istotnie w orzecznictwie uznano, że wskazane studium, może – w wyjątkowych przypadkach – prowadzić do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, ale chodzi o sytuacje naprawdę wyjątkowe, gdy w inny sposób nie da się zapewnić ochrony sądowej w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest ewidentne a rada gminy jest związana postanowieniami studium. W przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały, przy czym może podjąć kolejną uchwałę, zmieniającą te granice. Co do zasady zatem, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą o charakterze intencyjnym, nie można w niej formułować wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny i jakie dokumenty będą potrzebne w dalszej procedurze planistycznej – stanowią o tym przepisy omawianej ustawy i ustaw odrębnych. W rozpoznawanej sprawie sporządzono wymaganą ustawą analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowano materiały geodezyjne oraz ustalono niezbędny zakres prac planistycznych. Objęcie określonego obszaru pracami planistycznymi (podobnie jak nieobjęcie) nie może być uznane za naruszenie "władztwa planistycznego". Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach w postępowaniu planistycznym, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. Z powołanego w tym kontekście, przez pełnomocnika skarżących, przepisu art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można wyprowadzić wniosku, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu może naruszać interes prawny skarżących. Także przepis art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić takiej podstawy, interesy zainteresowanych wskazane ustawy zabezpieczają poprzez wprowadzenie terminów załatwienia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy lub podziału nieruchomości. We wskazanych przepisach mowa jest wprawdzie o uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu, ale tylko jako o zdarzeniu określającym początek biegu wskazanych w nich terminów. Naruszenie interesu prawnego w prowadzonych na gruncie powołanych przepisów upzp i ugn postępowaniach jurysdykcyjnych może być następstwem zawieszenia tych postępowań lub odmowy ich podjęcia, a postanowienia w tym przedmiocie mogą być przedmiotem kontroli sądowej w odrębnych postępowaniach. Źródłem takich naruszeń nie jest zatem uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 upzp. W żadnym przypadku faktu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz jej tytułu nie można traktować jako naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki i jako działania zmierzającego do odebrania skarżącej Spółce prawa zabudowy nieruchomości, bo o takich ograniczeniach może postanowić jedynie miejscowy plan, jeśli i kiedy zostanie podjęty. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową. Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Jeśli, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchwała o miejscowym planie dotyczącym obszaru wskazanego w tej skardze została już podjęta, to – w razie gdy narusza interes prawny skarżących – może być zaskarżona i poddana kontroli sądowej. Zarzut dotyczący błędnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nieruchomość skarżącej Spółki znajduje się poza obszarem projektowanego planu, jest uzasadniony, ale nie miało to wpływu na wynik postępowania w sytuacji, gdy - co do istoty – wyrok odpowiada prawu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jasno, że podstawę nieuwzględnienia skargi stanowił brak naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.