I OSK 1816/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 159/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 14 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 159/12, odrzucił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiot niniejszej sprawy związany jest z aktualizacją opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. W związku z tym, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, to również opłaty za to użytkowanie mają charakter cywilnoprawny. Pierwsze opłaty z tego tytułu są obecnie ustalane w umowie między właścicielem i użytkownikiem wieczystym, zaś aktualizacja takich opłat dokonywana jest w trybie przewidzianym w art. 77-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z treści tych przepisów wynika, że zmiana przedmiotowych opłat wymaga dokonania wypowiedzenia zmieniającego. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w powyższym wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty rocznej, połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. W ocenie Sądu I instancji postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Spór w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem administracji publicznej reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygnąć organ administracji, jakim jest Kolegium, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Nadto Sąd podkreślił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami żadnych czynności oraz orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w przedmiocie omawianych opłat nie poddała kontroli sądów administracyjnych. Użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może w stosownym terminie wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Złożenie takiego sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Nadto Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu 18 września 2009 r. Y Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o ustalenie za nieuzasadnioną aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w części gruntu Skarbu Państwa, położonego w P. przy ul. S. [...] Zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kolegium oddaliło wniosek użytkownika wieczystego oraz ustaliło opłatę roczną za rok 2010 i kolejne lata aż do ponownej aktualizacji w wysokości wskazanej przez Prezydenta Miasta Poznania. Orzeczenie Kolegium zostało doręczone pełnomocnikowi Y Sp. z o. o. Z uwagi na fakt, iż w dniu 4 lutego 2011 r. przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte przez X Sp. z o. o., Spółka ta wniosła w dniu 7 września 2011 r. sprzeciw od powyższego pisma, wnosząc o przekazanie sprawy na drogę procesu cywilnego. Natomiast Sąd Rejonowy w P., postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 i 3 k.p.c. odrzucił pozew Y Sp. z o. o. z siedzibą w K., wskazując że powódką w tym postępowaniu może być jedynie ta Spółka. Zatem dla X Sp. z o.o. nie otworzyła się droga sądowa. Dodatkowo wskazano, iż w pozwie wadliwe zakreślono stronę pozwaną jako Prezydenta Miasta Poznania, co skutkowało przyjęciem braku po stronie organu zdolności sądowej. W ocenie Sądu analiza przepisu art. 79 ust. 7 i 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że w momencie złożenia sprzeciwu przez X Sp. z o.o. Kolegium mogło przekazać sprzeciw wyłącznie do sądu powszechnego. Brak jest jakichkolwiek przepisów procesowych, umożliwiających podjęcie przez Kolegium innego działania. Tym samym nie mogło ono merytorycznie, czy też w jakikolwiek inny sposób, rozpoznać złożonego sprzeciwu, gdyż uprawnienie powyższe przysługuje wyłącznie sądowi powszechnemu. W momencie złożenia sprzeciwu nie powstała więc jakakolwiek nowa sprawa administracyjna, uboczna w stosunku do postępowania głównego, w której można byłoby zastosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji brak jest również rozstrzygnięcia, które podlegałoby kontroli sądu administracyjnego w ramach właściwości określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Zatem sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania sprzeciwu wniesionego przez Spółkę X od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. jako skargi na tę decyzję. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniesioną skargę należało odrzucić. Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodła X Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając go w całości i zarzucając: naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na brak drogi sądowoadministracyjnej, w konsekwencji uznania się przez Wojewódzki Sąd za niewłaściwy w sprawie i to pomimo uznania się za niewłaściwy przez sąd powszechny. Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zakwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu celem jej merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. upatruje w uznaniu przez Sąd, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Nadto podniesiono, że w sprawie istotny jest dokument sporządzony przez Sąd Rejonowy [...] w dniu 26 stycznia 2012 r., w którym uznano, że skarżąca Spółka jako nabywca prawa użytkowania wieczystego w toku postępowania administracyjnego nie może być powodem w procesie o ustalenie, mimo że formalnie wniosła sprzeciw. Zatem sprzeciw Spółki nie został merytorycznie rozpoznany. Nadto Sąd zwracając akta organowi poddał pod rozwagę rozpoznanie skargi skarżącej Spółki w trybie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym. W dalszej części uzasadnienia zwrócono także uwagę na postanowienie sądu powszechnego z dnia [...] listopada 2011 r. odrzucające pozew Y Sp. z o.o. Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższe świadczy o tym, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie. Nadto skarżący kasacyjnie wskazał na wadliwość orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postaci skierowania decyzji do podmiot niebędącego stroną, albowiem ogół praw i obowiązków został przeniesiony na skarżącą Spółkę w dniu 4 lutego 2010 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zaś w związku z tym, że przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 tego artykułu, nie zaistniały przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych wskazaną w jej treści podstawą. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Formy działań administracji publicznej określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Powołane przepisy wyznaczają granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji judykacyjnej. W tym miejscu podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, że zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Zatem sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków tylko w zakresie objętym ich właściwością. Zastosowanie bowiem danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną. Brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to z treści art. 58 § 1 p.p.s.a. W sprawach nieobjętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznie dopuszczalnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa dotyczy kwestii aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania – w zaskarżonym orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kolegium oddaliło wniosek użytkownika wieczystego i ustaliło opłatę roczną za rok 2010 i kolejne lata aż do ponownej aktualizacji w wysokości 14 104 zł. Kwestia aktualizacji opłaty rocznej uregulowana jest w art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 78 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tej sytuacji użytkownik wieczysty może, w prawnie zakreślonym terminie, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2 art. 78 ww. ustawy). W przypadku niemożności zawarcia ugody, kolegium zobowiązane jest do orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 ustawy). Jednakże, stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od wydanego przez kolegium orzeczenia właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. A zatem wniosek złożony na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastępuje pozew. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że sprawy dotyczące kwestii aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego należą, z woli ustawodawcy, do kognicji sądu powszechnego. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie (porównaj m.in.: postanowienie NSA z dn. 26.01.2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, zamieszczone w bazie LEX pod nr 110684 czy postanowienie NSA z dn. 7.06.2011 r., sygn. akt I OSK 1413/10). Wprawdzie poglądu tego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, jednakże jego zdaniem zaszła podstawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, stosowanie do § 4 art. 58 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – przyp. Sądu), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W ocenie skarżącej Spółki z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, na potwierdzenie czego wskazano na pismo Sądu Rejonowego [...] z dnia 26 stycznia 2012 r. oraz zwrócono uwagę na zwrot akt Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu ze wskazaniem wzięcia pod rozwagę rozpoznania pisma X Sp. z o.o. z dnia 6 września 2011 r. (sprzeciw) jako skargi w trybie administracyjnym. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. W sytuacji gdy sąd powszechny uznaje się za niewłaściwy do rozstrzygnięcia sprawy, to na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. winien pozew odrzucić, wskazując, że ta konkretna sprawa nie podlega kognicji sądu powszechnego. Tymczasem, w niniejszej sprawie, jak wynika z załączonych akt sprawy cywilnej o sygn. [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Sąd Rejonowy [...] w P. odrzucił pozew Y Sp. z o.o. wprawdzie na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., ale z uwagi na to, iż dla X Sp. z o.o. w P. nie otworzyła się droga sądowa, albowiem Spółka nie była stroną postępowania przed Kolegium oraz na podstawie art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c., z uwagi na brak zdolności sądowej po stronie pozwanego. Z uzasadnienia tego postanowienia w żadnym razie nie wynika, by Sąd powszechny uznał się za niewłaściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. O powyższym nie świadczy także wskazywane przez pełnomocnika skarżącej Spółki pismo z dnia 26 stycznia 2012 r. skierowane do SKO w P., a przesłane do wiadomości pełnomocnikowi skarżącej Spółki, w treści którego wskazano, że "Sąd Rejonowy [...] w P. przesyła w załączeniu odpis sprzeciwu z dnia 06.09.2011 r., wniesionego przez X Sp. z o.o. w P., w celu rozważenia potraktowania tego pisma jako skargi w trybie administracyjnym na orzeczenie SKO z dnia [...].04.2011 r. (...)". Z treści tego pisma nie można wywieść, jak chciałaby tego skarżąca Spółka, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie. Sąd ten poddał tylko rozważeniu, czy pisma tego nie należy potraktować jako skargi, a takie wskazanie nie jest dla sądu administracyjnego wiążące. W tej sytuacji sąd administracyjny zobowiązany jest we własnym zakresie zbadać swoją właściwość w sprawie i stosownie do wyniku tego badania wniesioną skargę odrzucić (mając na uwadze oczywiście przepis art. 58 § 4 p.p.s.a.) lub podjąć dalsze czynności w sprawie (w sytuacji gdy uzna swoją kognicję). Konkludując podnieść należy, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę z tej przyczyny, że przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 58 § 4 p.p.s.a. Do przyjęcia bowiem, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie konieczne jest wydanie przez ten sąd postanowienia o odrzuceniu pozwu właśnie z uwagi na niepodleganie danej sprawy kognicji tego sądu. Natomiast odrzucenie pozwu z innej przyczyny lub zwrot pisma procesowego nie świadczy o uznaniu się przez sąd powszechny za niewłaściwy. W tej sytuacji nie można przyjąć, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis § 4 art. 58 p.p.s.a. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił jako bezzasadną.