II SAB/Wa 83/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r. 1. zobowiązuje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku K. K. o wypłatę nagrody rocznej za rok 2010 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz K. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Delegatury ABW w B. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], skierowanym do K. K., poinformował ww., że na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034) nie przyznaje mu nagrody rocznej za 2010 r. Następnie Dyrektor Delegatury ABW w B. pismami z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. K. K. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie decyzji w sprawie wypłaty lub odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2010 r. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wyjaśnił, że pismem Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., a następnie w pismach z [...] lutego 2011 r. i [...] marca 2011 r. został poinformowany, że nie przysługuje mu nagroda roczna za 2010 r., natomiast nie otrzymał decyzji w tym przedmiocie. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wyjaśnił, że przedmiotem wniosku K. K. jest negatywne rozpatrzenie żądania strony wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., które, w ocenie organu, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, nie zaś decyzją administracyjną. Podał, że przedmiotowy wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, a zatem brak jest podstaw do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zasadami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034), w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, a załatwienie sprawy w formie pisma jest zasadne. Następnie pismem z dnia [...] października 2011 r. K. K. wezwał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji w sprawie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r. W odpowiedzi na powyższe, Szef ABW, pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], poinformował ww., że podtrzymuje stanowisko Dyrektora Delegatury ABW w B. przedstawione w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieprzyznania nagrody rocznej za 2010 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. K. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa ABW w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., wnosząc o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego, nabył on prawo do nagrody rocznej za 2010 r., nie zgodził się przy tym z poglądem, że prawo do nagrody rocznej ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od świadczenia służby przez cały rok kalendarzowy. Podał, że pozostawał w służbie również przebywając na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby. W ocenie skarżącego, kwestie związane z odmową wypłaty nagrody rocznej, stanowiącej element jego uposażenia, Szef ABW winien rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć w pierwszej kolejności na uwadze normę art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), regulującą instytucję skargi na bezczynność organu. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy na organie spoczywa prawny obowiązek podjęcia ściśle określonych działań, a organ działań tych nie podejmuje. W omawianej regulacji prawnej ustawodawca wprost więc nawiązuje do materii rezultatu, jaki ma powstać wskutek podjęcia działań przez organ. Stąd więc, badając problematykę bezczynności organu, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy określony skutek nastąpił, czy też nie. Dopiero bowiem brak wystąpienia konkretnego skutku potwierdza okoliczność, iż organ popadł w bezczynność. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, że jej istota sprowadzała się do oceny tego, w jakiej formie organ winien uzewnętrznić swoje stanowisko odnośnie wniosku o przyznanie nagrody rocznej. Przedmiotową problematykę reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034 ze zm.). Paragraf 7 ust. 3 ww. normy prawnej stanowi, iż kierownik jednostki organizacyjnej ABW właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza, pisemnie informuje funkcjonariusza oraz jednostkę lub komórkę organizacyjną właściwą w sprawach finansowych, o obniżeniu lub nieprzyznaniu nagrody rocznej. Z powołanego przepisu organ wywiódł zaś, iż przyznanie funkcjonariuszowi nagrody rocznej - a contrario - wymaga jedynie dokonania czynności materialno- technicznej. Z powyższym stwierdzeniem organu, odnośnie sytuacji polegającej na uwzględnieniu wniosku o wypłatę nagrody rocznej i jej wypłacie, należy się zgodzić. Sama bowiem czynność organu, sprowadzająca się do wypłaty żądanego świadczenia, stanowi czynność materialno-techniczną. Odmienna sytuacja będzie jednak miała miejsce wtedy, gdy organ postanowi negatywnie rozpoznać sporny wniosek. Wtedy bowiem winien wyjaśnić swoje stanowisko, umożliwiając stronie jego zrozumienie i ewentualną polemikę z nim. Powinien więc swoje stanowisko ubrać w ramy decyzji administracyjnej. Tylko bowiem wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie ochronę jej interesów na drodze sądowej. Możliwość takiej ochrony jest zaś wielce istotna, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnych zapisów o "państwie prawa", czy regulacji art. 8 i 15 kpa. Na konieczność zapewnienia stronie ochrony jej praw zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2004 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 247/04 (powoływanym przez organ w odpowiedzi na skargę), stwierdzając, że "podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy czynność materialno-techniczna, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach". Nadto z powyższego cytatu wynika także dodatkowa konstatacja, której istnienia nie zauważył organ, iż odmowę dokonania czynności materialno- technicznej należy oceniać w kategoriach bezczynności organu. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości fakt, iż żądanie strony wypłaty nagrody rocznej wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie o wypłatę tego świadczenia. Obowiązkiem organu było więc merytoryczne rozpoznanie sprawy, czyli albo dokonanie wypłaty nagrody rocznej, albo - w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku - wydanie decyzji o odmowie wypłaty świadczenia. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie administracyjnym poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wymaga uzewnętrznienia w formie decyzji. Stanowisko takie zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 26 maja 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 761/08, stwierdzając, że: "w świetle podstawowych zasad kpa strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej. Jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (np. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09; wyrok NSA z 08 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 850/06; wyrok NSA z 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03; wyrok NSA z 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82). Taki kierunek orzecznictwa znajduje także oparcie w doktrynie (...) zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej". Powyższy pogląd tutejszy Sąd w pełni akceptuje i traktuje jak własny. W konsekwencji więc zapis § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034 ze zm.) Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje za niezgodny z normą art. 104 § 1 kpa, a więc niemogący stanowić podstawy określenia formy negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie nagrody rocznej. W tym stanie sprawy, w sytuacji gdy organ ani nie przyznał stronie żądanego przez nią świadczenia, ani też nie odmówił jego przyznania, wydając w tym zakresie decyzję administracyjną, uznać należało, iż organ popadł w bezczynność. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 5