I OSK 2339/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2104/11 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A.S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2104/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. S., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez A. S. odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. P. w Warszawie, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], na skutek jej podziału, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził, na wniosek A. S., podział stanowiącej jego własność działki nr [...] o pow. 10588 m², w następstwie czego nieruchomość ta podzielona została na cztery odrębne działki ewidencyjne oznaczone numerami od [...] do [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 i 2 uchwały nr XXII/745/2008 Rady m.st. Warszawy w sprawie określenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 23, poz. 876), Prezydent. m.st. Warszawy orzekł o ustaleniu należnej od A. S. opłaty adiacenkiej w wysokości 50.435,00 zł. Doręczając powyższą decyzję stronie, organ dwukrotnie przesyłał ją na adres: ul. S., K.. Przesyłki te były każdorazowo, po dwukrotnej ich awizacji, zwracane przez operatora do organu z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". Po uzyskaniu informacji o miejscu zameldowania strony organ pierwszej instancji po raz kolejny przesłał A. S. przedmiotową decyzję, kierując ją tym razem na adres jego zameldowania, pod którym to adresem została ona przez stronę odebrana w dniu 7 marca 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 21 marca 2011 r. wniósł A. S.. W ocenie organu przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, albowiem w niniejszej sprawie skuteczne doręczenie kwestionowanej decyzji nastąpiło, w trybie art. 44 K.p.a., w dniu [...] grudnia 2011 r., a więc z upływem czternastodniowego terminu od pierwszej awizacji przesyłki zawierającej decyzję. Nadto organ wskazał, że kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. była przy jej pierwszym przesłaniu stronie dwukrotnie awizowana w dniach 15 i 23 grudnia 2010 r. i powróciła do organu z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". W piśmie Poczty Polskiej S.A. z dnia 7 czerwca 2011 r. zawarta jest natomiast informacja, że w oparciu o dokumentację i wyjaśnienia pracowników urzędu pocztowego K. ustalono, że zarówno pierwsze jak i drugie zawiadomienie dotyczące obydwu przesyłek poleconych zostały doręczone do skrzynki oddawczej adresata. Po próbie doręczenia przesyłki nr [...] w dniu 15 grudnia 2010 r. sporządzono i pozostawiono zawiadomienie o miejscu i terminie jej odbioru. Powtórne zawiadomienie dotyczące tej przesyłki pozostawione zostało zaś w dniu 23 grudnia 2010 r. Przy czym, zgodnie z wyjaśnieniami Poczty Polskiej S.A., sposób opracowania przesyłek w urzędzie oddawczym K. był zgodny z wytycznymi § 45 i 46 regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych wprowadzonego Zarządzeniem Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej S.A. z dnia 28 listopada 2007 r. W tej sytuacji, skoro przesyłka zawierająca decyzję została doręczona (w trybie art. 44 K.p.a.) stronie w dniu [...] grudnia 2010 r., to tym samym termin do skutecznego wniesienia odwołania upłynął dnia 12 stycznia 2011 r. Natomiast odwołanie strony zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 21 marca 2011 r. , a więc ze znacznym przekroczeniem terminu. Na powyższe postanowienie A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: - art. 7 oraz 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, skutkujące uznaniem, iż niemożliwe było doręczenie pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a.; - art. 44 K.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do prawidłowego doręczenia pisma w trybie określonym tym przepisem; - art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że następcze doręczenie decyzji miało charakter "informacyjny" oraz poprzez odmienną ocenę tego samego stanu faktycznego przez dwa różne organy administracji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie, że adres na który kierowane były dwie pierwsze przesyłki był zgodny z adresem wskazywanym w nagłówku pisma skarżącego z dnia 16 listopada 2010 r., oraz że pod tym adresem skarżący odbierał pierwotnie kierowaną do niego korespondencję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga jest uzasadniona. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie niesporne jest, iż odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej zostało wniesione w dniu 21 marca 2011 r. Istotą sporu jest natomiast data skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu, od której rozpoczął bieg, przewidziany w art. 129 § 2 K.p.a., termin do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium termin ten rozpoczął swój bieg w dniu [...] grudnia 2010 r. – kiedy nastąpił skutek doręczenia zastępczego ww. decyzji w trybie o którym mowa w art. 44 K.p.a. Natomiast, zdaniem skarżącego, skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło dopiero w dniu 7 marca 2011 r., tj. z chwilą faktycznego odebrania przez niego przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję, po jej przesłaniu przez organ pierwszej instancji po raz trzeci, co wyklucza możliwość wydania postanowienia o treści przewidzianej w art. 134 K.p.a. Dalej Sąd opisał instytucję doręczenia zastępczego i wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie dwie pierwsze niepodjęte przez stronę przesyłki zawierające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały skierowane na adres niebędący miejscem zamieszkania strony (ul. S.). Na właściwy adres (ul. S.) decyzja została przesłana dopiero w dniu 3 marca 2011 r., po otrzymaniu przez organ pierwszej instancji informacji o miejscu zameldowania skarżącego. Pod tym adresem została ona odebrana przez skarżącego w dniu 7 marca 2011 r. Ten sam adres zamieszkania wskazany został w odwołaniu. Wprawdzie rację ma Kolegium, podnosząc w odpowiedzi na skargę, że do błędnego zaadresowania pierwotnych przesyłek mógł przyczynić się sam skarżący, który w różnych pismach posługiwał się obydwoma adresami. Niemniej w sytuacji, w której w żadnym z tych pism strona jednoznacznie nie zadeklarowała, który z podawanych przez nią adresów jest adresem korespondencyjnym, zaś samo postępowanie w przedmiocie opłaty adiacenckiej wszczęte było z urzędu, to w ocenie Sądu, wykluczona jest możliwość uznania, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji skierowanej na adres nieodpowiadający - zarówno w dacie wszczęcia postępowania jaki i w dacie wydawania decyzji - miejscu zamieszkania strony. W konsekwencji powyższego za skuteczne należy uznać w niniejszej sprawie jedynie doręczenie bezpośrednie, a więc zrealizowane, stosownie do art. 42 K.p.a. w miejscu zamieszkania skarżącego, co miało miejsce w dniu 7 marca 2011 r. To zaś oznacza, że odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, nadane w urzędzie pocztowym w dniu 21 marca 2011 r., wniesione zostało z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Tym samym, w ocenie Sądu, nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie art. 134 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uwzględnił wniesioną skargę. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie uchylone zaskarżonym wyrokiem zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 44, 42 i 43 K.p.a. w sytuacji gdy, wbrew stanowisku Sądu, organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, liczonego od dnia doręczenia zastępczego na wskazany przez stronę adres zamieszkania. W ocenie organu pogląd Sądu zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do wniesienia przedmiotowego odwołania w terminie jest błędny. Dalej organ wskazał, że zgodzić się należy z twierdzeniem, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest wszczynane z urzędu, co powoduje, że na organie ciąży obowiązek ustalenia prawidłowego adresu strony. Jednakże, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wbrew twierdzeniom Sądu, organ pierwszej instancji adres ten ustalił prawidłowo. Bowiem skarżący odbierał kierowane do niego w tym postępowaniu pisma właśnie na adres ul. S.. Zwracając się do organu o nadesłanie żądanych dokumentów również wskazywał ten adres jako właściwy do doręczenia mu przesyłki. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo skierował korespondencję zawierającą decyzję na ww. adres. Zaś okoliczność, że skarżący jest zameldowany pod adresem ul. S. pozostaje, w okolicznościach sprawy, bez znaczenia. Nie można bowiem utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania. Wykazano także, że to z miejscem zamieszkania art. 42 K.p.a. wiąże skuteczność prawną doręczenia. Reasumując organ podkreślił, że skoro w niniejszej sprawie adres zamieszkania został ustalony, i to w oparciu o informację udzieloną przez samą stronę, to skierowanie decyzji na ten adres musi zostać uznane za skuteczne. Spełnione zostały zatem warunki do uznania skuteczności doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. Błędnie zatem Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, iż prawidłowym adresem do doręczeń dla strony był adres zameldowania. Dodano także, iż powoływanie się przez stronę na inny adres zamieszkania niż ustalony przez organ pierwszej instancji, dokonane zostało dopiero w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. i służyło, zdaniem organu, jak można sądzić, uniknięciu konsekwencji uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W motywach tej odpowiedzi wyjaśniono, że nie można było uznać skuteczności doręczenia zastępczego, albowiem po pierwsze – adres na który została po raz pierwszy i drugi wysłana decyzja nie jest adresem zameldowania ani zamieszkania strony, a po wtóre – na obu przesyłkach brak było adnotacji listonosza, gdzie umieszczono awizo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchylone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 i 129 § 2 w zw. z art. 44, art. 42 i 43 K.p.a., podczas gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania liczonego od dnia doręczenia zastępczego na wskazany przez stronę adres zamieszkania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, poglądu wnoszącego skargę kasacyjną organu nie sposób podzielić. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 44 K.p.a., co wyłącza możliwość uznania, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte z urzędu. Zatem obowiązkiem organu było między innymi ustalenie adresu zamieszkania strony. Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że w toku postępowania strona posługiwała się dwoma adresami – ul. S. i ul. S., K., pod którymi korespondencja do niego kierowana była odbierana. Jednakże przesyłka zawierająca decyzję organu z dnia [...] grudnia 2010 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie skierowana do skarżącego na adres ul. S. w dniu 10 grudnia 2010 r. nie została odebrana. Ponownie skierowana na ten sam adres decyzja również nie została odebrana. Po raz trzeci decyzja została skierowana na adres ul. S., pod którym to adresem została przez skarżącego odebrana osobiście. Zgodnie z treścią art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a.: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie w myśl art. 44 § 4 K.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zatem z treści powyższego przepisu wynika, iż skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 K.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Przy czym ze skutecznym doręczeniem zastępczym można mieć do czynienia tylko wówczas, gdy korespondencja została skierowana na właściwy adres (tak: postanowienie NSA z dn. 2.07.2013 r., sygn. akt II OSK 572/12, LEX nr 1372126, porównaj także wyroki NSA: z dn. 16.10.2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11, opubl. ONSAiWSA z 2014 r., nr 1, poz. 7 czy postanowienie NSA z dn. 29.02.2012 r., sygn. akt I OSK 270/12, LEX nr 1115965). W niniejszej sprawie rację ma Sąd pierwszej instancji, że nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego przede wszystkim z tego powodu, iż korespondencja została skierowana na nieprawidłowy adres. Jak już wyżej wskazano postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte z urzędu. Wprawdzie w toku postępowania, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż inny adres niż ul. S. wskazano dopiero w skardze na przedmiotowe postanowienie, strona posługiwała się dwoma adresami, jednak nie zadeklarowała który z adresów winien być adresem do korespondencji. W tej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii i wezwanie skarżącego do wskazania adresu, pod który należy kierować korespondencję. Zaistniała bowiem uzasadniona wątpliwość, który z adresów jest adresem pod który należy dokonać doręczenia rozstrzygnięcia. W toku postępowania takiej czynności zabrakło, zatem nie można twierdzić, że adres pod który nieskutecznie próbowano doręczyć decyzję, tj. ul. S., był adresem prawidłowym. Wątpliwości w tym zakresie miał też organ pierwszej instancji, który zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy Wydział Lokalowy, Ewidencji, Ludności i Działalności Gospodarczej o podanie aktualnego adresu zamieszkania skarżącego. Z informacji zwrotnej wynikało, że skarżący jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: ul. S. K.. Przesyłka skierowana na ten adres została przez skarżącego odebrana osobiście w dniu 7 marca 2011 r. Ten adres został także wskazany jako adres zamieszkania strony w odwołaniu. O ile można się przychylić do twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że adres zameldowania nie przesądza o adresie zamieszkania, to jednakże nie można wykluczyć, że w wielu przypadkach adresy te będą tożsame. I taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy adres zameldowania i zamieszkania skarżącego jest ten sam (ul. S.). W tej sytuacji tylko doręczenie właściwe dokonane w dniu 7 marca 2011 r. okazało się skuteczne. Zatem od tej daty należy liczyć termin do złożenia odwołania. A to oznacza, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w terminie. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił kontrolowane postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., wniesiona skarga kasacyjna została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).