I OSK 2633/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 389/12 odrzucającego skargę B. M. na decyzję Uczelnianej Komisji ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 389/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę B. M. na decyzję Uczelnianej Komisji ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Uczelniana Komisja ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wydziałowej Komisji ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o przyznaniu A. M. stypendium socjalnego na rok akademicki 2011/2012 w wysokości 500 zł miesięcznie, od miesiąca listopada 2011 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Uczelniana Komisja ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego przyznała A. M. w roku akademickim 2011/2012 stypendium rektora dla najlepszych studentów w wysokości 530 zł miesięcznie, od miesiąca listopada 2011r. W dniu 28 marca 2012 r. B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem organu, skargę na "negatywną decyzję odwoławczą w sprawie przyznania stypendium socjalnego i naukowego za miesiąc październik 2011 r.". W uzasadnieniu skargi podała, że "w imieniu własnym, jako matka studenta A. M., zaskarża negatywną decyzję odwoławczą Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego odmawiającą jej synowi wypłatę zaległych stypendium za miesiąc październik 2011 r. w kwocie 1000 zł, jako niezgodną z prawem". Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 kwietnia 2012 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez: - wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), - oświadczenia czy B. M. składa skargę we własnym imieniu, czy w imieniu swojego syna A. M. – wówczas należy przesłać pełnomocnictwo procesowe do działania w imieniu syna przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia 2 maja 2012 r. B. M. podała, że "składa skargę w imieniu własnym, gdyż jest we wspólnym gospodarstwie domowym z synem studentem i utrzymuje go gdy nie ma pieniędzy, wskazała też numer decyzji Wydziałowej Komisji ds. Pomocy Materialnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.". Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową skargę uznał, że B. M. jako matka obecnie pełnoletniego A. M., nie ma jednak interesu prawnego, do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie może wylegitymować się, żadnym opartym na przepisach prawa materialnego, własnym konkretnym interesem do występowania w sprawie dotyczącej przyznania stypendium socjalnego A. M., a więc sprawy która nie dotyczy sfery jej praw lub obowiązków. Sąd I instancji wskazał, iż z chwilą uzyskania przez A. M. pełnoletniości (co miało miejsce w dniu [...] lutego 2005 r.) ustała w myśl art. 92 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej jako "k.r.i.o.") władza rodzicielska jego matki, a tym samym przestała ona być jego przedstawicielem ustawowym. Od tego momentu może ona reprezentować jego interesy wyłącznie w charakterze pełnomocnika. Należy zauważyć, że stypendium socjalne stosownie do art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej jako "p.s.w."), przyznawane jest na wniosek studenta. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. (ust. 3). Sąd I instancji stwierdził, iż stroną mająca interes prawny, w niniejszej sprawie jest więc wyłącznie A. M., który w dacie wniesienia skargi był już osobą pełnoletnią i mógł samodzielnie wpływać na swoją sytuację prawną. Ponadto, zaskarżona decyzja Uczelnianej Komisji ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. adresowana do A. M. zawiera wyraźne pouczenie wskazujące komu przysługuje prawo zaskarżenia otrzymanej decyzji, cyt.: "od niniejszej decyzji służy Panu/Pani prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji (...)". Sąd I instancji wskazał, że jak wskazuje treść przytoczonego pouczenia oraz zgodnie z art. 53 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Poz. 270 t.j., dalej jako "p.p.s.a.") skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, o czym skarżący został prawidłowo pouczony w zaskarżonej decyzji. Decyzję Uczelnianej Komisji ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. doręczono skarżącemu w dniu 6 lutego 2012 r. zaś skargę do Sądu za pośrednictwem tego organu, B. M. wniosła osobiście w dniu 28 marca 2012 r. Trzydziestodniowy termin do złożenia skargi upłynął w dniu 7 marca 2012 r. W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza, że wniesiona przez B. M. we własnym imieniu skarga na decyzję Uczelnianej Komisji ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie dotyczącej przyznania stypendium socjalnego jej synowi, jest niedopuszczalna z dwóch względów, jako wniesiona przez osobę nieuprawnioną oraz jako wniesiona po terminie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. M. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adwokat K. S. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie: - art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego uzasadniającego jej legitymację do wniesienia skargi na decyzję, podczas gdy w przypadku skarżącej B. M. interes taki istnieje i wynika z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którymi, dzieci zobowiązane są do wspierania rodziców i pomagania im we wspólnym gospodarstwie domowym oraz kodeksu cywilnego, które stanowią, że osoby pełnoletnie obowiązane są do przyczyniania się do ponoszenia kosztów mieszkania, co w sytuacji odmowy przyznania stypendium za pełny okres roku akademickiego, znacząco wpłynęło na domowy budżet skarżącej oraz jej syna A. M., - art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych jej skargi od decyzji w przedmiocie stypendium socjalnego, poprzez wykazanie, że uchybienie terminowi do złożenia tej skargi nastąpiło nie z winy skarżącej, co tym samym uniemożliwiło jej terminowe złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, - art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżąca uchybiła 30 - dniowemu terminowi do wniesienia skargi od skarżonej decyzji w przedmiocie stypendium socjalnego, podczas gdy działanie organu, który wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi (w zakresie wykazania interesu prawnego) pozwalało skarżącej uznać, że skargę złożyła w terminie, a obarczone jest ona innymi brakami formalnymi, - art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia sprzecznego z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Wskazując na powyższe naruszenie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dopuścił się rażącego naruszenia normy z art. 50 § 1 p.p.s.a.. Wskazano, iż w doktrynie oraz orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, że o interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Uprawnienie do złożenia skargi na dany akt uzależnione jest zatem od związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Wbrew stanowisku organu oraz Sądu I instancji, taki związek w przypadku skarżącej istnieje. Podniesiono, iż wskazany w art. 50 p.p.s.a. interes prawny w przypadku skarżącej wynika przede wszystkim z przepisów kodeksu postępowania rodzinnego i opiekuńczego. W świetle art. 87 k.r.i.o., rodzice i dzieci są obowiązani do wzajemnego wpierania się, natomiast przepis art. 91 § 2 k.r.i.o. stanowi, że dziecko, które pozostaje na utrzymaniu rodziców i mieszka u nich, jest obowiązane pomagać im we wspólnym gospodarstwie. Owy interes prawny wynika również z art. 688 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za zapłatę czynszu i innych opłat związanych z utrzymaniem mieszkania odpowiadają solidarnie pełnoletni mieszkańcy. Ponieważ syn skarżącej A. M. jest obecnie pełnoletni, mieszka ze skarżącą i pozostaje na jej utrzymaniu, w świetle powyższych przepisów zobowiązany jest do pomocy skarżącej nie tylko w utrzymaniu mieszkania, ale również w zakresie partycypowania w wydatkach życia codziennego. Syn skarżącej obecnie nie pracuje. Podjął on naukę na wydziale filozofii Uniwersytetu Szczecińskiego po to, aby uzyskać wykształcenie wyższe, podnieść swoje kwalifikacje, co ma mu umożliwić odnalezienie się na rynku pracy. Podniesiono, iż na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżąca była w pełni uprawniona do złożenia skargi na decyzję, która niewątpliwie wywołała po jej stronie niekorzystne skutki prawne. W dalszej części skargi kasacyjnej podkreślono, że w doktrynie wykształciło się stanowisko, że strona jest pojęciem procesowym, a nie kategorią prawa materialnego; stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia), albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 90). Tym samym dopuszcza się zawiązanie stosunku procesowego niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku istnieje rzeczywiście interes oparty na prawie" (J. Jendrośka, Sytuacja prawna strony, AUW 1964, Prawo XII, nr 19, s. 33). W związku z powyższym nawet w przypadku uznania przez Sąd, że interes prawny skarżącej nie wynika z żadnego konkretnego przepisu prawa, to w jej przypadku interes ten istnieje ze względu na to, że zaskarżona przez B. M. decyzja wywołała po jej stronie negatywne skutki prawne, co uzasadnia jej legitymację do zaskarżenia tej decyzji. Wskazano także na rażące uchybienie przez Sąd I instancji przepisom art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi B. M. ze względu na upływ 30 - dniowego terminu do jej wniesienia, pomimo tego, że organ nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych jej skargi od decyzji w przedmiocie stypendium socjalnego, poprzez wykazanie, że uchybienie terminowi do złożenia tego odwołania nastąpiło nie z winy skarżącej. Takie działanie organu uniemożliwiło skarżącej terminowe złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaznaczono także, iż skarżąca, która w postępowaniu przed Uczelnianą Komisją ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego działała bez pomocy zawodowego pełnomocnika nie posiadała wiedzy, że wniesienie skargi po upływie 30 - dniowego terminu należy uzasadnić i wykazać przyczyny tego opóźnienia. Sąd, dokonując wstępnego badania skargi, w tym jej wymogów formalnych winien zauważyć, że została ona wniesiona po terminie i wezwać skarżącą do uzupełnienia jej braków poprzez wskazanie przyczyn tego uchybienia. Sąd I instancji zaniechał jednakże tego obowiązku, co skutkowało odrzuceniem skargi bez możliwości złożenia przez skarżącą należycie uzasadnionego wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Podniesiono, iż działanie Sądu I instancji doprowadziło zatem do wydania postanowienia sprzecznego z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a w szczególności interesem skarżącej B. M. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Uczelniana Komisja ds. Pomocy Materialnej Uniwersytetu Szczecińskiego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o obciążenie skarżącej kosztami postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że obowiązki, o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mogą wskazywać na istnienie interesu faktycznego w żądaniu Skarżącej do finansowego przyczyniania się syna do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, jednak nie uzasadniają jej interesu prawnego w uchyleniu zaskarżonej decyzji. Nadto podkreślono, że skarżąca nigdy nie występowała, ani w imieniu pełnoletniego syna, ani we własnym imieniu w postępowaniu przed organem. W postępowaniu tym występował wyłącznie jej syn, który jako strona postępowania został prawidłowo pouczony o terminie i sposobie wniesienia skargi. Zdaniem organu stanowisko skarżącej, iż z winy organu lub Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchybiła terminowi na wniesienie skargi jest nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) jest niedopuszczalne. Określone w art. 58 p.p.s.a. podstawy odrzucenia skargi nawiązują do przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, rozumianych jako określone przepisami prawa warunki prawidłowego zaskarżenia, dotyczące przedmiotu skargi, jej formy, treści, ale także dotyczące przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, określających od jakiej formy działalności organów administracji publicznej skarga przysługuje i który z podmiotów jest legitymowany do wniesienia skargi. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 89). W administracyjnym postępowaniu interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 424). Zgodnie z art. 173 ust. 1 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie i państwa w formie stypendium socjalnego. W uczelni posiadającej podstawowe jednostki organizacyjne świadczenie to jest przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej (art. 175 ust. 1 p.s.w.). Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji (art. 175 ust. 2 p.s.w.) Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w związku z tym, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego, wnosząc zatem skargę dokonała czynności procesowej, do której nie była uprawniona w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., co z kolei wyłącza możliwość merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W tym przypadku skarga mogłaby zostać wniesiona jedynie przez samego uprawnionego do ubiegania się o przyznanie pomocy materialnej (stypendium socjalnego), tj. A. M., co wprost wynika z powołanych wyżej przepisów. Powołanie w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z którego miał by wynikać interes prawny skarżącej kasacyjnie jest nieuprawnione, gdyż powołane przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Nie wynika z nich bowiem, jakiekolwiek uprawnienie lub roszczenie skarżącej kasacyjnie do żądania stypendium socjalnego dla jej syna. Wobec tego podzielić należy Stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez podmiot nie będący stroną, a więc pozbawiony legitymacji do jej wniesienia. Złożenie skargi przez podmiot, który nie ma przymiotu strony postępowania, jest oczywiście niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.