VII SA/Wa 331/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., znak ., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2011 r., znak: (...), odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., Nr (...), znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w (...) pozwolenia na budowę chodnika po stronie lewej od km (...) do km (...) oraz po stronie prawej od km (...) do km (...) wzdłuż drogi krajowej nr (...) z wyłączeniem remontu kładki dla pieszych w km (...), działki nr ewidencyjny (...) w B., gmina G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) września 2010 r., Nr (...), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w (...) pozwolenia na budowę chodnika po stronie lewej od km (...) do km (...) oraz po stronie prawej od km (...) do km (...) wzdłuż drogi krajowej nr (...) z wyłączeniem remontu kładki dla pieszych w km (...), działki nr ewidencyjny (...) w B., gmina G. W dniu (...) lutego 2011 r. do Wojewody (...) wpłynął wniosek Z. R. z dnia (...) stycznia 2011 r., o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez Wojewodę (...) Nr (...) z dnia (...) września 2010 r. Z odpowiedzi udzielonej na pismo Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2011 r., wynika, że Z. R. o decyzji Nr (...) z dnia (...) września 2010 r., dowiedział się w dniu (...) stycznia 2011 r. otrzymując korespondencję z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w (...). W związku z powyższym organ I instancji uznał, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 kpa i postanowieniem z dnia (...) września 2011 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną Nr (...) z dnia (...) września 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wojewoda (...) po rozpatrzeniu sprawy w dniu (...) października 2011 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia (...) września 2010 r., Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w (...) pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., znak (...), po rozpatrzeniu odwołania Z. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone przez organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji, tj. że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł, że z aktu notarialnego sporządzonego w dniu (...) maja 1990 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w (...) przed notariuszem K. B. wynika, iż Z. R. jest właścicielem działek nr (...) oraz współwłaścicielem działek nr (...), położonych w miejscowości B., gmina G.. Działki nr (...) sąsiadują z terenem, na którym zlokalizowana jest inwestycja objęta decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., Nr (...). Jednak przedmiotowa inwestycja - chodnik, nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego. Nie istnieją przepisy prawa materialnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane -tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), które w związku z usytuowaniem na działce chodnika, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Zdaniem organu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut Z. R. odnośnie pozbawienia działek nr (...) dostępu do drogi publicznej poprzez pominięcie do nich zjazdów. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii inwentaryzacji zjazdów istniejących, sporządzonej w ramach projektu budowlanego wykonawczego wynika, że nie istniały zjazdy do w/w działek. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przesłaną kserokopią wykazu zjazdów na zdjęciu nr (...) zainwentaryzowano zjazd do działki nr (...) w km (...), natomiast na zdjęciach nr (...) zainwentaryzowano zjazd do działki nr (...) w km (...). Kolejny zainwentaryzowany zjazd znajduje się na wysokości granicy działki nr (...) w km (...) (zdjęcie nr (...)). Zjazdy te zostały uwzględnione w dokumentacji projektowej. Pomiędzy zjazdem w km (...), a zjazdem w km (...) oraz pomiędzy zjazdem w km (...) a zjazdem w km (...) nie zainwentaryzowano żadnych zjazdów. Organ stwierdził, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Nie można wymagać od inwestora aby projektując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają żadnego tytułu do gruntów, po jakich przejeżdżają lub planują przejeżdżać. Nie można także uznać, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca ma tytuł do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Źródłem roszczeń w tym zakresie nie jest stan faktyczny, lecz prawny i wówczas można mówić o interesie prawnym w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., Nr (...) przysługuje wnioskodawcy z uwagi na wymienienie działek stanowiących jego własność w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również z uwagi na okoliczność, że "dowodem, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę, była ostateczna decyzja o pozwoleniu wodno - prawnym z dnia (...) sierpnia 2009 r., nr (...), dotycząca działek skarżącego", należy wskazać, że zakres inwestycji objętej decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., Nr (...) został wskazany jasno w jej sentencji. Jednocześnie krąg stron postępowania zainicjowanego wnioskiem o pozwolenie na budowę należy ustalić adekwatnie do jego zakresu. Wniosek ten nie obejmuje działek wnioskodawcy, ani wykonania kładki dla pieszych, która zostanie wykonana według odrębnego opracowania. Na podstawie powyższych ustaleń organ uznał, że wymienienie działek wnioskodawcy w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również wydanie przez Starostę (...) decyzji z dnia (...) lipca 2009 r., znak: (...) zezwalającej na wykonanie kładki dla pieszych w ciągu chodnika drogi krajowej nr (...) nie ma żadnego wpływu na ustalenie stron postępowania zakończonego decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., Nr (...). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Skarżący zarzucił: 1) obrazę art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, wyrażającą się w utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania kwestionowanej decyzji, mimo zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 2 kpa; 2) obrazę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, iż właściciel nieruchomości, wymienionych w załączniku zatwierdzonym decyzją nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę; 3) naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego przedmiotowe pozwolenie na budowę chodnika legalizuje istniejące trwałe zjazdy gruntowe oraz nadaje uprawnienia posiadaczom dotychczasowych zjazdów gruntowych. Skarżący zarzucił, że utrwalone w dokumentacji zjazdy do jego działek nie zostały - wbrew zapisom pozwolenia – pozostawione, pozbawiając skarżącego dostępu do drogi publicznej. Organ nie wyjaśniał w oparciu o jakie dowody poczynił ustalenia, że zainwentaryzowany zjazd jako zjazd nr (...), to zjazd do działki nr (...), a zjazdy widoczne na zdjęciach nr (...) to zjazdy do działki nr (...), podczas, gdy są to zjazdy do działek stanowiących własność skarżącego. W skardze podkreślono, że skarżący poza posiadanymi trwałymi zjazdami gruntowymi, nie ma żadnego innego dostępu do drogi publicznej, a działania organów naruszają także art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r., znak (...) jest zgodna z prawem. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania wznowieniowego. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa Istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na ewentualne wady w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Wady te zostały określone enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa i art. 145a kpa. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w trybie zwykłym było dotknięte ww. wadami oraz usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, a w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa. Orzekając organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązane są również do wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie ulega wątpliwości, że trafność rozstrzygnięcia wydawanego w każdym postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania podał art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że gdy ustalenie istnienia interesu prawnego strony wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, organ nie może ograniczyć się do odmowy wznowienia z przyczyn podmiotowych, lecz powinien dokonać odpowiednich ustaleń w toku wznowionego postępowania (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2186/06 (LEX nr 328635), wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1077/07 (niepubl.)). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Procedurę udzielenia pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że powyższy przepis uległ istotnej zmianie w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., istotne jest ustalenie czy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed tą datą czy po. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę wpłynął do Wojewody (...) w dniu (...) sierpnia 2010 r., a więc po dacie ww. nowelizacji. Zatem na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i to inwestorowi organ decyzją z dnia (...) września 2010 r., Nr (...) udzielił wnioskowanego pozwolenia. Następnie pismem z dnia (...) stycznia 2011 r. Z. R. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Należy uznać, że Wojewoda (...) w sposób prawidłowy wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia (...) września 2010 r., Nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Oceniając legitymację Z. R. w postępowaniu wznowieniowym, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo uznały, iż posiada on jedynie interes faktyczny, a więc nie jest stroną w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 kpa lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – wznowieniowym stroną jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestorem w tej sprawie jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w (...). Skoro wnioskodawca nie jest inwestorem, to aby być stroną postępowania musiałby być właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarżący jest właścicielem działek nr (...) oraz współwłaścicielem działek nr (...), położonych w miejscowości B., gmina G.. Działki nr (...) sąsiadują z terenem, na którym zlokalizowana jest inwestycja objęta decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., Nr (...). Zgodnie z przepisami za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Prawidłowo w niniejszej sprawie organy uznały, że przedmiotowa inwestycja - chodnik, nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego. Nie istnieją bowiem przepisy prawa materialnego, które w związku z usytuowaniem na działce chodnika, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Z uwagi na powyższe regulacje prawne w niniejszej sprawie nie wystąpiła przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie jest stroną postępowania. Zatem organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny braku interesu prawnego skarżącego. W rezultacie należy uznać, że organy prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji z dnia zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W momencie ustalenia, że wnioskodawca nie są stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i tak też uczyniły. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego istniejących przed datą wydania pozwolenia na budowę zjazdów Sąd stwierdza, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy w postaci inwentaryzacji zjazdów istniejących, sporządzonej w ramach projektu budowlanego wykonawczego oraz kserokopia wykazu zjazdów w zestawieniu ze zdjęciami nie potwierdza, aby do działek skarżącego istniały zjazdy. Z dokumentacji tej wynika, że zgodnie z prawem na obszarze objętym inwestycją, istniał zjazd do działki nr (...) w km (...), do działki nr (...) w km (...) oraz na wysokości granicy działki nr (...) w km (...). Jednakże, jak wskazano to wyżej, żadna z tych działek nie stanowi własności skarżącego. Z uwagi na powyższe ustalenia Sąd uznał za słuszne twierdzenie organu odwoławczego, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca nie ma tytułu do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Należy również podkreślić, że z oświadczenia kierownika budowy z dnia (...) maja 2011 r. wynika jedynie, że w trakcie budowy zjeżdżano z drogi na nieruchomość skarżącego. Sam skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów z których wynikałoby prawne istnienie zjazdów do jego nieruchomości. Na marginesie można jedynie wskazać, że skoro skarżący, jak twierdzi w skardze, nie ma żadnego innego dostępu do drogi publicznej, to może zwrócić się do odpowiednich organów z wnioskiem o wydanie zgodny na wykonanie zjazdu z drogi publicznej na swoją nieruchomość. Konkludując zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.