II OSK 2596/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 331/12 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 331/12 oddalił skargę Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011 r., odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie pozwolenia na budowę chodnika wzdłuż drogi krajowej w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt administracyjnych wynika, że do Wojewody Lubelskiego wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez Wojewodę Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. Z odpowiedzi udzielonej na pismo Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2011 r., wynika, że skarżący o decyzji z dnia [...] września 2010 r. dowiedział się w dniu [...] stycznia 2011 r., otrzymując korespondencję z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 kpa i postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] września 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] października 2011 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy tę decyzję. Organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone przez organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji, tj. że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł, że z aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] maja 1990 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w Lublinie wynika, iż skarżący jest właścicielem działek nr [...] oraz współwłaścicielem działek nr [...], położonych w miejscowości [...]. Działki nr [...] sąsiadują z terenem, na którym zlokalizowana jest inwestycja objęta decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. Jednak przedmiotowa inwestycja - chodnik, nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego. Nie istnieją przepisy prawa materialnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), które w związku z usytuowaniem na działce chodnika, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Zdaniem organu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut skarżącego odnośnie pozbawienia działek nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej poprzez pominięcie do nich zjazdów. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii inwentaryzacji zjazdów istniejących, sporządzonej w ramach projektu budowlanego wykonawczego wynika, że nie istniały zjazdy do ww. działek. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przesłaną kserokopią wykazu zjazdów na zdjęciu nr [...] zainwentaryzowano zjazd do działki nr [...] w km [...], natomiast na zdjęciach nr [...] i [...] zainwentaryzowano zjazd do działki nr [...] w km [...]. Kolejny zainwentaryzowany zjazd znajduje się na wysokości granicy działki nr [...] w [...] (zdjęcie nr [...]). Zjazdy te zostały uwzględnione w dokumentacji projektowej. Pomiędzy zjazdem w km [...], a zjazdem w km [...] oraz pomiędzy zjazdem w km [...] a zjazdem w km [...] nie zainwentaryzowano żadnych zjazdów. Organ stwierdził, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Nie można wymagać od inwestora aby projektując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają żadnego tytułu do gruntów, po jakich przejeżdżają lub planują przejeżdżać. Nie można także uznać, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca ma tytuł do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Źródłem roszczeń w tym zakresie nie jest stan faktyczny, lecz prawny i wówczas można mówić o interesie prawnym w sprawie. Organ wskazał, że krąg stron postępowania zainicjowanego wnioskiem o pozwolenie na budowę należy ustalić adekwatnie do jego zakresu, określonego wyraźnie w sentencji decyzji. Wniosek ten nie obejmuje zaś działek wnioskodawcy. Organ uznał, że wymienienie działek wnioskodawcy w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również wydanie przez Starostę Lubelskiego decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. zezwalającej na wykonanie kładki dla pieszych w ciągu chodnika drogi krajowej nie ma żadnego wpływu na ustalenie stron postępowania zakończonego decyzją Wojewody Lubelskiego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Skarżący zarzucił: 1) obrazę art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, wyrażającą się w utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania kwestionowanej decyzji, mimo zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 2 kpa; 2) obrazę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, iż właściciel nieruchomości, wymienionych w załączniku zatwierdzonym decyzją nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę; 3) naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego przedmiotowe pozwolenie na budowę chodnika legalizuje istniejące trwałe zjazdy gruntowe oraz nadaje uprawnienia posiadaczom dotychczasowych zjazdów gruntowych. Skarżący zarzucił, że utrwalone w dokumentacji zjazdy do jego działek nie zostały – wbrew zapisom pozwolenia – pozostawione, pozbawiając skarżącego dostępu do drogi publicznej. Organ nie wyjaśniał w oparciu o jakie dowody poczynił ustalenia, że zainwentaryzowany zjazd jako zjazd nr 1, to zjazd do działki nr [...], a zjazdy widoczne na zdjęciach nr 2 i 3 to zjazdy do działki nr [...], podczas, gdy są to zjazdy do działek stanowiących własność skarżącego. W skardze podkreślono, że skarżący poza posiadanymi trwałymi zjazdami gruntowymi, nie ma żadnego innego dostępu do drogi publicznej, a działania organów naruszają także art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, przypominając, że decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, gdyż zgodnie z zarzutem skarżącego, nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że procedurę udzielenia pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że powyższy przepis uległ istotnej zmianie w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., istotne jest ustalenie czy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed tą datą czy po. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę wpłynął do Wojewody Lubelskiego w dniu [...] sierpnia 2010 r., a więc po dacie ww. nowelizacji. Zatem na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i to inwestorowi organ decyzją z dnia [...] września 2010 r. udzielił wnioskowanego pozwolenia. Następnie skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wojewoda Lubelski w sposób prawidłowy wznowił zatem postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Oceniając legitymację skarżącego w postępowaniu wznowieniowym sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż posiada on jedynie interes faktyczny, a więc nie jest stroną w tym postępowaniu. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga bowiem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Sąd uznał za prawidłowe twierdzenia organu, że przedmiotowa inwestycja – chodnik, nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego. Nie istnieją bowiem przepisy prawa materialnego, które w związku z usytuowaniem na działce chodnika, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego istniejących przed datą wydania pozwolenia na budowę zjazdów sąd stwierdził, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy w postaci inwentaryzacji zjazdów istniejących, sporządzonej w ramach projektu budowlanego wykonawczego oraz kserokopia wykazu zjazdów w zestawieniu ze zdjęciami nie potwierdza, aby do działek skarżącego istniały zjazdy. Z dokumentacji tej wynika, że zgodnie z prawem na obszarze objętym inwestycją, istniał zjazd do działki nr [...] w km [...], do działki nr [...] w km [...]oraz na wysokości granicy działki nr [...] i [...] w km [...]. Jednakże, jak wskazano to wyżej, żadna z tych działek nie stanowi własności skarżącego. Sam skarżący w toku postępowania nie przedstawił natomiast żadnych dokumentów z których wynikałoby prawne istnienie zjazdów do jego nieruchomości. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., a mianowicie: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane wyrażające się w uznaniu, że właściciel nieruchomości, które wymienione są w zatwierdzonym załączniku do decyzji, nie jest stroną w rozumieniu powołanych przepisów; 2) art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego, polegające na wyrażeniu nieuprawnionego poglądu, iż pozbawienie właściciela nieruchomości jedynego dostępu do drogi publicznej wyczerpuje wymogi Prawa budowlanego w zakresie poszanowania interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, przy jednoczesnym zapewnieniu takiego dostępu innym podmiotom znajdującym się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej; 3) naruszanie art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji w zw. z art. 144 k.c. wyrażające się w uznaniu za zgodną z prawem decyzji naruszającej konstytucyjną zasadę równego traktowania stron; II. Naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo niewyjaśnienia – wbrew treści art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. okoliczności istotnych dla ustalenia przymiotu strony, przy jednoczesnym zaakceptowaniu dowolnych ustaleń organów administracji w zakresie interesu prawnego skarżącego; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i nie został procesowo zweryfikowany; 3) naruszanie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu argumentacji odnoszącej się do innego trybu postępowania, a nadto dowolnych twierdzeń, nie mających oparcia w materiale dowodowym. Wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że uwadze podmiotów orzekających w sprawie uszło to, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę tworzy prawa nabyte również dla właścicieli zjazdów gruntowych mających trwały ślad w terenie. Postępowanie dowodowe było w tym zakresie wadliwe. Wadliwe jest również stanowisko w zakresie braku przymiotu strony w sytuacji, w której załącznik stanowiący integralną część decyzji obejmuje również nieruchomości skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem sformułowane w niej zarzuty są bezprzedmiotowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionej podstawy. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie zostało formalnie wznowione postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody Lubelskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę chodnika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art.149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zagadnieniem pierwszoplanowym jest zatem zbadanie i ustalenie, czy rzeczywiście przesłanka wznowieniowa została spełniona dopiero potwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej pozwala organowi przejść do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku gdy po wznowieniu postępowania przeprowadzone czynności wyjaśniające doprowadzą do wniosku, że przesłanka wznowieniowa nie została spełniona, organ nie może przejść do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie po wznowieniu postępowania przystąpiono do wyjaśnienia, czy przesłanka wznowieniowa na którą powoływał się skarżący została spełniona, tą przesłanką była przesłanka z art.145 § 1 pkt 4 kpa, czyli czy skarżący posiadał legitymację strony. Stąd też głównym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy skarżący posiada status strony na gruncie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż skarżący posiada jedynie interes faktyczny, a więc nie jest stroną w tym postępowaniu. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga bowiem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Sąd uznał za prawidłowe twierdzenia organu, że przedmiotowa inwestycja – chodnik, nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego. Nie istnieją bowiem przepisy prawa materialnego, które w związku z usytuowaniem na działce chodnika, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego istniejących przed datą wydania pozwolenia na budowę zjazdów sąd stwierdził, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy w postaci inwentaryzacji zjazdów istniejących, sporządzonej w ramach projektu budowlanego wykonawczego oraz kserokopia wykazu zjazdów w zestawieniu ze zdjęciami nie potwierdza, aby do działek skarżącego istniały zjazdy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, za zjazd może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Tylko w tym przypadku można by mówić o interesie prawnym skarżącego, utrzymanie, zachowanie zjazdu, możliwe jest tylko wówczas gdy posiada się taki zjazd wykonany za zgodą zarządcy drogi. Stąd też zasadnie organy przyjęły, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli, że skarżący nie legitymował się interesem prawnym, a tylko faktycznym. W świetle akt sprawy nie można również mówić o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię. Konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny. Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną bądź samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Nie należy to absolutnie do kompetencji tych organów. To osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej winna zadbać o to, by uzyskać ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej poprzez zawarcie umowy lub poprzez uzyskanie orzeczenia sądu cywilnego w tym przedmiocie. ( tak m.in. w wyroku NSA z 29 listopada 2012r. II OSK 1364/11 ). Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia prawa materialnego tj art.32 ust.1 zdanie drugie Konstytucji w zw z art.144 k.c wyrażające się w uznaniu za zgodną z prawem decyzji naruszającej konstytucyjną zasadę równego traktowania stron, należy stwierdzić, że skarżący nie zwarł w skardze kasacyjnej uzasadnienia tego zarzutu. Zgodnie z art.176 p.p.s.a , który określa cechy formalne skargi kasacyjnej , skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Stąd też odniesienie się do tego zarzutu jest niemożliwe. Dlatego też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły być uwzględnione. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się po wznowieniu postępowania. Jednak pierwszym podstawowym zagadnieniem, które wymagało wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, było ustalenie, czy skarżący posiada legitymację strony. Dopiero ustalenie, że osoba wnosząca o wznowienie postępowania posiada legitymacje strony, a więc spełniona została przesłanka z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a pozwala organowi na uchylenie decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę. W takiej sytuacji mogą być zasadne podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Jeżeli zaś po wznowieniu postępowania, tym zagadnieniem podstawowym jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje legitymacja strony postępowanie wyjaśniające dotyczy tylko tego zagadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.