VII SA/Wa 170/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. O. pozwolenia na budowę magazynu chłodni na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. L. w miejscowości D. W.. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.). po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek [...] Sp. z o. o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu chłodni w miejscowości D. W. przy ul. L. na działce nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem decyzja ta nie powinna być wydana bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymaganego przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W dacie wydania decyzji przedsięwzięcie wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że rozpatrzył merytorycznie wniosek [...] Sp. z o. o. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., bowiem Spółka udowodniła, że posiada przymiot strony niniejszego postępowania. Zdaniem spółki budowa wysokiego magazynu chłodni w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Spółki w powiązaniu z już istniejącymi budynkami zmieni w sposób nieodwracalny założenia techniczno-ekonomiczne farmy wiatrowej składającej się z 17 wież wiatrowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. O., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżona decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Sp. z o. o., nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. [...] Sp. z o. o. wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...] i [...]położonych na terenie gminy D. W. (KW Nr [...] i Nr [...]). Powyższe nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że najbliżej usytuowana działka - działka nr ewid. 850/3 oddalona jest od spornego obiektu o ponad 230,00 m oraz oddzielona jest od działki inwestycyjnej działkami nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie powodowałoby jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ewid. [...],[...].[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...]i [...]. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [u.p.z.p.j przez sanowanie decyzji przez Starostę [...] wydanej z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżacejn spółki. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nie wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., a jedynie o rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w konsekwencji skarżąca spólkam stwierdziła, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. została wydana nie na wniosek skarżącej, ale z urzędu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], która została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Kompetencje organu odwoławczego zostały dokładnie określone przez ustawodawcę w cytowanym przepisie, który w pkt 2 stanowi, że organ ten wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji. Komentowany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji - przepis art. 105 k.p.a. Zatem umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a., bowiem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania. Pogląd taki wielokrotnie był już wyrażany w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81) i literaturze, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1989, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Według W. Dawidowicza zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną". Powyższe oznacza, że przedmiotem kontroli przez Sąd w niniejszej sprawie jest to, czy stan faktyczny sprawy uzasadniał umorzenie postępowania wszczętego na wniosek. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie ww. przepisu jest ugruntowane (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2010 r" sygn. akt II OSK 1393/09, publ. LEX nr 611777 oraz z dnia 25 marca 2010 r" sygn. akt I OSK 789/09, publ. LEX nr 575950). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, ponieważ, jak się okazało w trakcie trwającego już postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zamiarem skarżącej spółki nie było, tak jak to uczynił organ administracyjny, wszczęcie na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...]. W ocenie Sądu, skoro intencją strony skarżącej nie było przeprowadzenie tego postępowania z jej wniosku, to uprawniało organ administracyjny do umorzenia postępowania z uwagi na brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. jako z jej wniosku. Z akt sprawy wynika bowiem, że we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. skarżąca spółka wniosła o rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu chłodni. W oparciu o ten wniosek Wojewoda [...] wszczął, jako na jej wniosek, postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji [...] z dnia [...] marca 2010 r. Bezspornie więc skarżąca spółka domagała się od organu wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 156 k.p.a., a postępowanie takie zostało przez organ wszczęte nie z urzędu, lecz jako na wniosek skarżącej. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie organ wszczął postępowanie z urzędu. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wobec tego w niniejszej sprawie dopuszczalne było wszczęcie postępowania na wniosek skarżącej spółki, jak i z urzędu przez organ. Z uwagi na treść art. 61 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania, decyduje strona. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Stanowisko skarżącej spółki w tej kwestii było jednoznaczne, ponieważ domagała się przeprowadzenia postępowania z urzędu. Pomimo tego wszczęcie postępowania nastąpiło, jako z jej wniosku, którego de facto nie było. Z tego też względu, w ocenie Sądu, uzasadnione było umorzenie postępowania wszczętego na wniosek w sytuacji, gdy skarżąca spółka z takim żądaniem nie występowała. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.