II OSK 709/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 49/11 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 49/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, stwierdził także, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz skarżącego T. S. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2007 r., II SA/Lu 448/06, w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie nakazu rozbiórki budynku usytuowanego na działce nr ewid. 75, położonej przy ul. [...] 10/ul. [...] 2 w Lublinie było przedwczesne, albowiem organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu dostatecznym do jej zakończenia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organy nadzoru budowlanego do ponownego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 153 P.p.s.a., obowiązany był więc, po przekazaniu mu akt sprawy, prowadzić w dalszym ciągu postępowanie w przedmiocie rozbiórki omawianego budynku zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego i zakończyć to postępowania odpowiednim rozstrzygnięciem. W dniu 8 kwietnia 2009 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Lublinie wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z tej samej daty, przekazujące organowi pierwszej instancji całość akt administracyjnych sprawy po zakończeniu postępowania sądowego powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. W dniu 4 listopada 2009 r. pracownicy organu pierwszej instancji dokonali ponownych oględzin przedmiotowego budynku, w wyniku których stwierdzili, że inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na częściowym ociepleniu budynku od strony południowej. W związku z brakiem działań organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie skarżący w dniu 18 marca 2010 r. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nakazał inwestorowi B.owi R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany wskazanego budynku. Decyzja ta, jak wynika z jej treści, została wydana po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnego wykonania docieplenia od strony południowej elewacji omawianego budynku, a więc nie została wydana w toczącej się przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji sprawy w przedmiocie nakazu rozbiórki powołanego obiektu budowlanego. W tych okolicznościach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 19 kwietnia 2010 r. uznał za uzasadnione zażalenie skarżącego z dnia 18 marca 2010 r. i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 30-dniowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy dotyczącej rozbiórki przedmiotowego obiektu; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Co więcej, odpowiadając na wezwanie skarżącego z dnia 30 czerwca 2011 r., dotyczące załatwienia sprawy o nakazanie rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19 lipca 2011 r. poinformował skarżącego, że do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie z jego skargi na decyzję organu drugiej instancji z dnia 7 lutego 2011 r. "żadna decyzja w sprawie omawianego obiektu nie może być podjęta". Z powyższego, w przekonaniu Sądu I instancji, wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dotychczas nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki budynku na działce nr ewid. 75, przy ul. [...] 10/ul [...] 2 w Lublinie. Także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2010 r., udzielająca B.owi R. pozwolenia na użytkowanie wskazanego wyżej budynku, wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji), nie mogła być, w przekonaniu Sądu I instancji, uznana za kończącą postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu, albowiem nie są to postępowania tożsame, chociażby z uwagi na odmienny krąg stron i uczestników obu tych postępowań. Postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte i było prowadzone, zakończone być musi wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji. Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że zachowane zostały warunki formalne wniesienia skargi, bowiem skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność, w dniu 18 marca 2010 r. złożył do organu wyższego stopnia zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący wyczerpał również wymogi formalne do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, składając pisma z dnia 31 stycznia i 30 czerwca 2011 r., w których wezwał organ do załatwienia sprawy i zastrzegł, że w przypadku dalszego "przewlekania postępowania" złoży skargę do sądu administracyjnego. Pisma te zostały wprawdzie złożone w organie pierwszej instancji, nie ulega jednak wątpliwości, że – z uwagi na ich treść – organ ten zobowiązany był przekazać je organowi wyższego stopnia. Kwestionowanym wyrokiem Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając powyższe Sąd ten wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim stopień zawinienia organu. Uwzględnił zwłaszcza fakt, iż postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, pomimo przekazania organowi akt administracyjnych w dniu 8 kwietnia 2009 r., do dnia wydania orzeczenia nie zostało zakończone żadnym rozstrzygnięciem. W tym okresie organ nie prowadził postępowania w sprawie, przyjmując błędnie, że wskutek wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. sprawa dotycząca nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] 10/ul. [...] 2 w Lublinie została ostatecznie zakończona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie. W skardze tej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pisma T. S. z dnia 31 stycznia 2011 roku i 30 czerwca 2011 roku, posiadające wedle Sądu pierwszej instancji cechy zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a., dawały możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w sprawie budynku położonego w Lublinie przy ul. [...] 10/ ul. [...] 2. Skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie art. 58 § 3 P.p.s.a. w związku z § 1 pkt 6 tego artykułu poprzez nieodrzucenie w tej sytuacji skargi T. S. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu wyroku na niepoświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopiach pism T. S. z dnia 31 stycznia 2011 roku i 30 czerwca 2011 roku, które nie zostały formalnie włączone do akt sądowych przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 236 k.p.c., wobec czego nie stanowiły akt rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjne. Skarga kasacyjna zawierała także zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postępowanie to zakończył poprzez wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2010 roku nakazującej B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany tego obiektu. W konsekwencji skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie zaznaczył, iż Sąd I instancji rozpoznał nieznaną przepisom P.p.s.a skargę na "bezczynność i przewlekłość" postępowania administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. prawodawca przewidział bowiem jedynie alternatywną możliwość złożenia przez stronę skargi dotyczącej przewlekłości albo bezczynności organu administracji publicznej. Oceniając zaskarżony wyrok autor skargi kasacyjnej doszedł do wniosku, iż został on wydany w sprawie przewlekłości prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe stwierdzenie, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa bez jednoczesnego uznania, że przewlekłość ta rzeczywiście miała miejsce. Zauważył autor skargi kasacyjnej, iż w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Samo złożenie przez T. S. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie pism z dnia 31 stycznia 2011 roku i 30 czerwca 2011 roku, bez formalnego ustosunkowania się do ich merytorycznej treści przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, zrealizowania normy ujętej w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2010 roku nie może zostać uznane za zrealizowanie normy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. także w kwestii zarzucanej przewlekłości. Organ odwoławczy dokonując interpretacji złożonego w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia T. S. zakwalifikował bowiem ten środek zaskarżenia jako zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W szczególności niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że nie został wyczerpany przez skarżącego tryb umożliwiający skuteczne wniesienie skargi. Zasadnie uznał Sąd I instancji, że pisma T. S. z dnia 31 stycznia i 30 czerwca 2011 r. stanowiły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut, iż nastąpiło naruszenie art. 58 § 3 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Dalsze zarzuty dotyczące postępowania przed Sądem I instancji w zakresie włączenia powyższych pism do akt sprawy i uznania na ich podstawie za udowodnioną okoliczności wyczerpania trybu zezwalającego na rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania są także bezzasadne. Powyższe pisma stanowią część akt sprawy sądowoadministracyjnej, zostały przedłożone przez stronę postępowania i nie ma powodu, aby kwalifikowanie ich jako dowód wymagało wydania postanowienia przez orzekający Sąd I instancji. Należy także podkreślić, że adresat tych pism, skarżący kasacyjnie Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie nie kwestionuje ich treści i okoliczności ich otrzymania. W uzasadnieniu skargi zarzucił skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji rozpoznał nieznaną przepisom P.p.s.a skargę na "bezczynność i przewlekłość" postępowania administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. prawodawca przewidział bowiem jedynie alternatywną możliwość złożenia przez stronę skargi dotyczącej przewlekłości albo bezczynności organu administracji publicznej. Kwestia ta wymaga szerszego omówienia. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. obok bezczynności organu przewlekłość postępowania stanowi ustawową podstawę interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ instrukcyjnego terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia, tak jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, terminu instrukcyjnego organ popadnie w zaskarżalna bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie. (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4). Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi zatem skumulowania dwóch skarg, jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej.(szerzej na ten temat Paweł Kornacki - Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt. II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem także nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy podkreślić, że zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której niewątpliwie miał miejsce brak działania organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie był więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych wykonanych przez B. R. przy realizacji budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] 10 – ul. [...] 2 w Lublinie. Zasadniczym dla przesądzenia kwestii bezczynności i przewlekłości w przedmiotowej sprawie jest treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07, gdzie czytamy: "dopiero szczegółowe ustalenia faktyczne pozwolą na rozstrzygnięcie kwestii zasadniczej, tj. według jakich przepisów należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku, czy według Prawa budowlanego z 1974 r., czy też według Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy niezależnie od zakończenia budowy aktualnie prowadzone są prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uzasadniające interwencję organów nadzoru budowlanego". W ocenie Sądu II instancji przytoczone powyżej wytyczne nie znalazły odzwierciedlenia w postępowaniu organów nadzoru budowlanego. Nie wydały bowiem one żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego, które uznać można by za orzeczenie w przedmiocie legalności przedmiotowego obiektu. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że nie zachodzą żadne przeszkody, które tamują merytoryczne załatwienie sprawy od 2009 r. Taki okres prowadzenia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy spełnia wszystkie przesłanki niezbędne dla stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania i to w stopniu rażącym. W konsekwencji Sąd I instancji w pełni prawidłowo zastosował przepis art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.