III SA/Łd 297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej I. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Starosta S. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów uiszczonych w dniach [...], [...], [...]r. oraz [...] i [...]r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...]r. I. J. złożyła wniosek o zwrot kwoty 2.500 zł z tytułu wydania kart pojazdów w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł dla 5 pojazdów o nr rej. [...], [...], [...], [...] i [...]. Jako okoliczność przemawiającą za zwrotem tej kwoty wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04, który uznał, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1310) jest niezgodne z Konstytucją. Zapłata nastąpiła na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niezgodny z Konstytucją. Jednakże utrata mocy tego przepisu została przez Trybunał ustalona na dzień 1 maja 2006r. Opłaty za kartę pojazdu należy uznać za środki publiczne, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Strona wniosła o zwrot zapłaconej opłaty w kwotach po 425 zł od wskazanych pojazdów, gdyż uznała, iż nie było podstaw do uiszczenia opłat powyżej kwoty 75 zł. Zdaniem organu pierwszej instancji wobec treści art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, żądanie strony należy uznać za wniosek o zwrot nadpłaty w świetle działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do niniejszej sprawy, gdyż wynika to wprost z art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę, uważa się kwotę: nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W przypadku opłaty za karty pojazdów byłaby to nienależnie zapłacona niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Płatność za karty pojazdu wydane w 2004r. upłynęła w 2004r., a wydanych w roku 2005r. upłynęła w 2005r. Zatem od dnia 31 grudnia 2004r. należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za karty pojazdu, który upłynął w dniu 31 grudnia 2009r., a od dnia 31 grudnia 2005 r. należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za karty pojazdów, który upłynął w dniu 31 grudnia 2010r. I. J. złożyła wniosek o zwrot kwoty nadpłaconych opłat w dniu [...]r., to jest już po upływie 5 letniego okresu przedawnienia. Tym samym prawo do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty wygasło. Skoro po upływie okresu przedawnienia zobowiązania strona nie może złożyć wniosku o nadpłatę to znaczy, że nie może być wszczęte ani nie może się toczyć postępowanie w tym zakresie i tym samym postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu opłat uiszczonych w 2004r. i 2005r. jest bezprzedmiotowe. Termin do złożenia wniosku o nadpłatę wskazany w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej jest terminem materialnoprawnym, który nie może być ani odroczony ani też przedłużony. Wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty wszczyna postępowanie. Jeżeli wniosek został złożony po upływie terminu, to powinno być ono umorzone. W odwołaniu od tej decyzji I. J. wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 67 ustawy o finansach publicznych, art. 70 i art. 79 ustawy Ordynacja podatkowa; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez ich nie zastosowanie oraz art. 105 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie należy umorzyć. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją I. J. zarzuciła, iż została ona wydana jedynie w celu ominięcia prawa i pokrzywdzenia jej jako obywatela, który rzetelnie uiścił w całości wymaganą opłatę za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, przewidującego opłatę w kwocie 500 zł za wydanie karty pojazdu przy jego pierwszej rejestracji, a który to przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. – Dz.U. z 2005r., nr 108, poz. 175 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji podniosło nadto, że w dniu 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Wpłynęła ona w radykalny sposób na tryb postępowania w sprawach o zwrot opłat za karty pojazdów. W skardze na powyższą decyzję I. J. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności: 1. z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez błędną wykładnię i interpretację przepisu: art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, art. 70 i art. 79 ustawy Ordynacja podatkowa; 2. z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności: art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 105 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie należy umorzyć. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby opłaty za kartę pojazdu wydawane obecnie przez organy administracyjne są opłatami, które są regulowane przepisami Ordynacji podatkowej. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie, z którym ustawa o finansach publicznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010r. radykalnie zmienia tryb postępowania w sprawach o zwrot opłaty za karty pojazdów uiszczonej przez skarżącą. W myśl zasady lex retro non agit do opłat, które były pobierane w latach 2004 – 2005 powinno stosować się przepisy prawa materialnego, które obowiązywały wówczas. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie uiszczania opłat za kartę pojazdu przez skarżącą – przepisy wyraźnie wskazywały na sposób dochodzenia roszczeń związanych ze zwrotem opłaty od karty pojazdu na drodze cywilnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na sformułowane w skardze żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia zgodnie z wnioskiem zauważyć przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądów administracyjnych jest więc wyłącznie badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej, a nie rozpoznawanie merytoryczne spraw administracyjnych. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność stanowiska organów administracji, iż żądanie skarżącej zwrotu części uiszczonych przez nią w 2004r. i 2005r. opłat za wydanie kart pojazdów w związku z wyrokiem TK z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 uległo przedawnieniu, co uzasadniać miało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Organy administracji uzasadniły swoje stanowisko tym, iż opłaty te stanowią niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), do której z mocy art. 67 tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, a więc przepisy dotyczące nadpłaty, w tym art. 79 § 2 w związku z art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Po 980/11, w którym Sąd ten zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego zaistniałą w związku z wejściem w dniu 1 stycznia 2010r. życie ustawy o finansach publicznych. Wskazał, że ustawa ta określa wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). Zgodnie z art. 67 ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Ustawodawca wprowadził reżim postępowania, wobec środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii zaliczył "opłaty za wydanie karty pojazdu", pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy – art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.). Bez znaczenia dla zaliczenia tych należności do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych" jest nazwanie ich "opłatą", bowiem przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się zatem w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i stanowią niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Potraktowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy jest także zgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, publ. sejm.gov.pl). Przepis ten miał bowiem w założeniu ustawodawcy stanowić regulację uniwersalną porządkującą tryby załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Również w doktrynie wskazuje się, że art. 60 ustawy o finansach publicznych ma charakter porządkujący (C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 200). W konsekwencji stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Ze stanowiskiem tym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę się zgadza. Nie podziela jednak poglądu organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaprezentowanego w powołanym wyroku dotyczącego przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanął na stanowisku, że ustawa o finansach publicznych w zakresie w jakim nakazuje stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, "nie działa wstecz", zaś przyjęcie, iż możliwe jest liczenie terminu przedawnienia od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych nie znajduje uzasadnienia. Ustawodawca nie tyle dokonał zmiany przepisu wprowadzając przedawnienie określonego obowiązku (uprawnienia) ile przesądził, o uznaniu opłaty za wydanie karty pojazdu za niepodatkową należność budżetową, przesądzając tym samym o odpowiednim stosowaniu do kwestii związanych z tymi opłatami, działu III Ordynacji podatkowej. Art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i art. 67 ustawy o finansach publicznych nie naruszają zasady ochrony praw nabytych. Ustawodawca stosując vacatio legis umożliwił obywatelom realizację przysługujących i uprawnień do zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów. W istocie ustawodawca, poprzez wprowadzenie ustawy o finansach publicznych nie odebrał obywatelom uprawnienia do żądania zwrotu nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu, a jedynie w istocie poprzez zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w tym instytucji przedawnienia, wprowadził czasowe ograniczenie możliwości realizacji tego prawa. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wejście w życie art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało jednak, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po dniu 1 stycznia 2010r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Zgodnie bowiem z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady działania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Charakter art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia jednak wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego też Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010r. Taka metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących wypracowana została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. nr 19 poz. 115). W wyroku z dnia 7 października 2010r., sygn. akt II FSK 884/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przy rozstrzyganiu kwestii stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w tej ustawie termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 3 listopada 2011r., sygn. akt III SA/Łd 768/11 oraz 4 kwietnia 2012r., sygn. akt III SA/Łd 69/12 i to właśnie na tle zastosowania – mocą art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych – działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowej należności budżetowej. Takie stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2012r., w sprawie I SA/Po 776/11 dotyczącej zwrotu opłaty za kartę pojazdu (powyższe wyroki publikowane http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stosunku do wniosku skarżącej z dnia [...]r. znajdzie zatem bezpośrednie zastosowanie ustawa nowa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2010r. wynika z przepisów przejściowych. Skoro zaś bieg terminu przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010r., to nie można za trafne uznać stanowiska organów, iż postępowanie administracyjne należało w niniejszej sprawie umorzyć z uwagi na upływ terminu przedawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można natomiast mówić o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej. Sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, gdyż do tego obligował stan faktyczny i prawny tej sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania z art. 105 § 1 K.p.a. mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby w oczywisty sposób organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011r., sygn. akt II GSK 1088/10 – Lex nr 1070209). Należy również zgodzić się z tezą wyroku z dnia 12 października 1987r. (sygn. akt IV SA 3334/87, niepubl.), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. - Dz.U. z 2012r., poz. 270) orzekł, jak pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. A. B.