II SA/Rz 159/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Szpitala [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej Szpitala [...] kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. II SA/Rz 159/12 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 7 września 2011r. sygn. II SA/Rz 414/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (WSA) po rozpoznaniu skargi Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w R., zwanego dalej także Szpitalem uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy (OIPR) z dnia [...] marca 2011r., nr rej.: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Pracy w R. (IPR) z dnia [...] stycznia 2011 r., nr rej. [...] nakazującą umieszczenie M.I. – S. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Sąd wskazał, ze w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ustalenie odsetka ogólnej liczby zabiegów wykonywanych na oddziale, w którym na stanowisku pielęgniarki instrumentariuszki pracowała M.I. – S. w Bloku Operacyjnym Ginekologii i Położnictwa, stanowiły zabiegi wykonywanie "w warunkach ostrego dyżuru", a tym samym ustalenie, jakie było prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzeń, skutkujących koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. Poczynione ustalenie pozwolą określić, czy pracę można uznać za pracę o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr rej. [...], Inspektor Pracy w R. nakazał pracodawcy - Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w R., umieszczenie pracownika: M. I.-S. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W odwołaniu sporządzonym przez pełnomocnika Szpitala adwokata W. R. Z. zarzucono naruszenie przepisów art. 33 ust.1 pkt 1 i 11 a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 3 ust. 3 i pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych. W uzasadnieniu podał, że praca wykonywana przez M.I. – S. nadal nie spełnia ona wymogów zawartych w art. 3 pkt 5 Ustawy o emeryturach pomostowych, bo praca podczas zabiegów w trybie nagłym nie była wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy. Za błędne uznał zaliczenie wszystkich zabiegów cesarskiego cięcia do zabiegów nagłych, gdyż przeprowadza się je także w trybie planowym. Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 189) zwana dalej ustawą. Organ przytoczył definicję ustawową prac o szczególnym charakterze zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237 poz. 1656). Zgodnie z pkt. 24 załącznika nr 2 tej ustawy do prac o szczególnym charakterze zaliczone zostały prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru. Powołując się Komunikat Ministerstwa Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia "w warunkach ostrego dyżuru" zawartego w pkt 24 załącznika do w.w. ustawy podał, że do obowiązków pracownicy zatrudnionej w zespole operacyjnym dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru należą prace polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym ze wskazań życiowych, a także inne prace, które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. OIPR podzielił stanowisko organu I instancji, że praca pielęgniarki instrumentariuszki na bloku operacyjnym jest pracą "w warunkach ostrego dyżuru", gdyż poza udziałem w operacjach planowanych istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, powodującego konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym. Ustalono, że pracownica w 2009 r. brała udział w zabiegach wykonywanych w trybie nagłym aż 56,3% przypadków, natomiast w 2010 r. w 44,3% przypadków. Zabiegi cesarskiego cięcia nie były zabiegami planowanymi, gdyż pracodawca nie umieścił ich w zabiegach planowanych, zatem były to zabiegi wykonywane w trybie nagłym, jako ratujące życie. Ze względu na szczególną odpowiedzialność pielęgniarki instrumentariuszki w interesie publicznym jest, aby z powodu wieku pracownika odsunąć od wykonywania czynności obarczonych szczególnym ryzykiem. Natomiast pojęcie "pełny wymiar czasu pracy" należy odnieść do zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy na podstawie umowy o pracę. Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w R. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji i wynik sprawy tj.: - art. 11 a w związku z art. 33 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 4 pkt. 2 w zw. z pkt. 24 Załącznika nr 2 ustawy z dnia 19.12.2008 r. o emeryturach pomostowych — poprzez uznanie, że M.I.- S. spełnia warunki do umieszczenia w wykazie stanowisk imiennego wykazu pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze; - art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 19.12.2008 r. o emeryturach pomostowych - poprzez uznanie, że praca M. I.-S. w pełnym wymiarze czasu pracy miała charakter pracy w warunkach ostrego dyżuru. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ostateczną treść decyzji, a w szczególności: - art. 6 i 8 k.p.a., polegające na nierespektowaniu przez organy administracji w toku prowadzonego postępowania zasady praworządności i legalizmu oraz zaufania do organów państwowych; - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na zakwalifikowaniu zabiegów cesarskiego cięcia jako zabiegów wykonywanych w trybie nagłym, a także zakwalifikowaniu pracy pielęgniarki-instrumentariuszki jako pracy o szczególnym charakterze w pełnym wymiarze czasu pracy; - art. 11, art. 12 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu przedmiotowych decyzji Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej wszystkich kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Za błędne skarżący uznał stanowisko organów, że M.I. – S. wykonuje pracę o szczególnym charakterze, w warunkach ostrego dyżuru, w pełnym wymiarze czasu pracy. Za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach należy uznać jedynie pracę, której znaczna część czynności wykonywana jest w ramach zakresu obowiązków wiążących się ze szczególnym charakterem, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ niesłusznie wszystkie zabiegi cesarskiego cięcia zaliczył do zabiegów nagłych, tylko z tego powodu, że nie znajdowały się po stronie czynności w ramach operacji planowanych i tego stanowiska nie uargumentował. W ocenie skarżącego istota zabiegów cesarskiego cięcia sprawia, że nie są to zabiegi nagłe, ratujące życie ludzkie, lecz jako zabiegi zaplanowane są wykonywane z pewnym określonym odstępem czasu. Nawet zaliczenie ich do zabiegów nagłych nie pozwala na przyjęcie substratu znaczności w zakresie całościowych liczb godzin czasu pracy, a to oznacza, że M.I. – S. nie wykonywała wskazanych czynności w pełnym wymiarze czasu pracy. M.I.- S. wykonywała czynności, które bez potrzeby odwoływania się do specjalistycznej wiedzy można zaliczyć do wykonywanych w trybie normalnym, a nie nagłym (przygotowywanie narzędzi, bielizny, materiałów opatrunkowych niezbędnych do wykonywania zabiegów operacyjnych, sprawdzanie liczby narzędzi przed rozpoczynaniem zabiegów, wykonywanie sterylizacji bieżącej w bloku operacyjnym, kontrola wyjaławiania, itp.), a wskazany wyżej zakres obowiązków zajmował dominującą pozycję w jej czasie pracy. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w R. wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd stwierdził istnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Kontrola decyzji objętej skargą nie może być prowadzona dowolnie. Podstawą jest w tym zakresie bez wątpienia kontrola z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność zaskarżonej decyzji. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu zważywszy również na charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie jego wykładni rozszerzającej. Z orzecznictwa zarówno NSA jak i SN wynika, że jako rażące naruszenie prawa uważane są nie tylko naruszenia prawa materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i procesowych. Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego rozumienia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, który być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności- gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe do zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego Państwa (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1566/10 LEX nr 1068431). Stosownie do art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustanie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawcza organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu winno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził (zd. 1 § 3 art. 63 k.p.a.). Strona w postępowaniu przed organami administracji publicznej może działać osobiście albo przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (art. 33 § 1-3 k.p.a.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się odwołanie Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w R. podpisane za odwołujący się Szpital przez adwokata W. R. Z. Do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo, a organ odwoławczy nie wystąpił o uzupełnienie tego braku formalnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd przed wyznaczeniem rozprawy podjął działania zmierzające do ustalenia, czy organ dysponuje stosownym pełnomocnictwem udzielonym przez Szpital pełnomocnikowi, który w jego imieniu podpisał odwołanie. W piśmie z dnia 27 marca 2012 r. (karta akt sądowych nr 28) pełnomocnik organu oświadczył, że nie posiada kopii tego pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie organ rozpoznał odwołanie, które nie pochodziło od strony postępowania. Warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego jest wniesienie odwołania przez stronę w określonym terminie, a w przypadku odwołania wniesionego w formie pisemnej podpisanego przez stronę, a gdy działa ona przez pełnomocnika to do odwołania należy dołączyć pełnomocnictwo, odpowiadające warunkom określonym w art. 33 k.p.a. Prowadzenie postępowania odwoławczego bez odwołania, które nie spełnia wymogów formalnych powoduje, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Z mocy art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.