II SA/Bd 374/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak(spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia funkcji dyrektora gimnazjum oddala skargę. W dniu 24 maja 2011 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz w związku z art. 36 a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). wydał zarządzenie Nr 125/2011 w sprawie powierzenia M. W. funkcji dyrektora Gimnazjum w[...]. Zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru w dniu 9 stycznia 2012 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza [...] r. w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Gimnazjum w [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum w [...]. W związku z powyższym - po upływie terminu na wniesienie skargi - stało się ono prawomocne, a skoro nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum, to zdaniem Wojewody koniecznym było stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Gimnazjum w[...]. Organ nadzoru pismem z 25 stycznia 2012 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustosunkowanie się do wyżej przedstawionych kwestii, jednak Burmistrz [...] nie udzielił odpowiedzi we wskazanym terminie. Uznać w ocenie Wojewody należy, że zarządzenie nr [...]r. Burmistrza [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Gimnazjum w [...] - w związku ze stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum w [...] - jest sprzeczne z prawem. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia w całości. W skardze do sądu na powyższe rozstrzygnięcie Burmistrz [...] wniósł o uchylenie aktu nadzorczego oraz o przesłuchanie siedmiu świadków. W uzasadnieniu wniesionej skargi, szeroko opisującej poszczególne etapy procedur konkursowych, których efektem było wyłonienie nowych dyrektorów szkół na kadencję 2011 – 2016, skarżący zarzucił, że organ nadzoru nie wskazał prawa, z którym jest sprzeczne uchylone zarządzenie, dlatego skarżący nie ma możliwości odniesienia się do uzasadnienia prawnego, które jest niekompletne. Ponadto skarżący skupił się na argumentacji podważającej legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nr 16/2011 o stwierdzeniu nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum w [...], które nie jest przedmiotem niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym. Ostatecznie skarżący stwierdził, że "konkurs został przeprowadzony prawidłowo, nikt w trybie § 8 ust. 2 nie odwołał się i nie unieważniono konkursu, a zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej było zarządzeniem technicznym, fakt jego uchylenia przez Wojewodę [...], nie zmienił nic w tej sprawie". Zdaniem strony skarżącej M. W., zgodnie z wynikiem konkursu, została powołana na stanowisko dyrektora w dniu 2 maja 2011 r., a wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia technicznego nr [...] Burmistrza [...] nie daje żadnych podstaw do unieważnienia, zarówno zarządzenia o powołaniu Pani M. W., jak i odwołania jej ze stanowiska dyrektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Funkcją sądów administracyjnych jest kontrola legalności działań organów administracji publicznej - art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy; znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W istocie nie ma racji skarżąca, że jego uzasadnienie uchybia wymaganiom procesowym. Wojewoda bowiem zawarł w nim wymagane przepisem art.107 § 3 k.p.a. elementy, poza tym przedstawił w dostatecznie czytelny i przekonywujący sposób argumenty, jakie legły u podstaw jego przekonania o wadliwości zakwestionowanego zarządzenia. Wypadało więc podzielić zaprezentowany tamże pogląd, iż zarządzenie nr 125/2011 narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności oraz zaprezentowane na jego uzasadnienie wywody. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] którym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza [...] nr [...]r. w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Gimnazjum w [...]. Zarządzeniem poprzedzającym wydanie zarządzenia, którego nieważność stwierdzona została zakwestionowanym rozstrzygnięciem, było zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum w [...]. Zarządzenie to, rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] r. uznane zostało za nieważne, przy czym – co istotne, Burmistrz [...] - nie zaskarżył przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego w związku z czym - po upływie terminu na wniesienie skargi - stało się ono prawomocne. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak ponadto wynika ze wskazanego przepisu o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru co do zasady z urzędu, mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie. Wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia w momencie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru jest działaniem fakultatywnym, natomiast w przypadku stwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania, nieważności całości lub części uchwały, czy zarządzenia – wstrzymanie wykonania nieważnej uchwały czy zarządzenia następuje obligatoryjnie, o czym wprost stanowi art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). W literaturze prawa samorządowego przyjęto pogląd, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Burmistrz [...] wydał zarządzenie nr [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum w [...], a jego następstwie, kolejnym zarządzeniem nr [...]r. (będącym przedmiotem rozpatrywanej skargi) podjął decyzję w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Gimnazjum w[...]. Ten logiczny wydawałoby się łańcuch zdarzeń, zakłóciło wydanie przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...]r. stwierdzającego nieważność nr [...] z dnia [...] r. Stosownie do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru miał do tego prawo, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone i stało się prawomocne. W związku z powyższym przyjąć należy, że kolejne zarządzenie (z dnia [...] r.) wydane na podstawie zarządzenia uznanego na nieważne (z dnia [...]r.) lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne. Nie zmienia tego faktu wydanie dalszych zarządzeń przed ewentualnym stwierdzeniem faktu nieważności zarządzenia przez organ nadzoru. Zauważyć należy, iż między wymienionymi zarządzeniami istnieje ścisły i nierozerwalny związek – w przypadku więc stwierdzenia nieważności pierwszego z nich niejako warunkującego wydanie drugiego zarządzenia, wsteczny skutek instytucji stwierdzenia nieważności (ex tunc), znosi od początku istnienie tego aktu administracyjnego, implikując stwierdzenie nieważności wszystkich rozstrzygnięć na jego podstawie, czy też w związku z nim, wydanych. W konsekwencji wadliwego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora uznać należało, wadliwość powołania dyrektora wyłonionego w takim postępowaniu. Nie można wszak nawiązać stosunku pracy z osobą, która została wyłoniona w wadliwie przeprowadzonym konkursie. Następcze czynności oparte o nieprawidłowości w zakresie postępowania konkursowego nie mogą więc zostać zaaprobowane. Nie mogą też aktualnie podlegać ocenie argumenty przemawiające za stwierdzeniem nieważności zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej. Wobec powyższego uznać należy, iż zarządzenia podjęte przez Burmistrza w oparciu o zarządzenie uznane przez Wojewodę za nieważne, zostało wydane bez podstawy prawnej, a działanie organu nadzoru, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a także argumentację zawartą w jego treści oraz treści odpowiedzi na skargę, uznać należy za w pełni słuszne i zasadne. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku