II SA/Wa 589/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. 14 listopada 2011 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji wystąpił do Komendanta [...] Policji z wnioskiem o zwolnienie P. C. (dalej jako skarżący) ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 289, poz. 1687 ze zm.). Powyższe wynikało z okoliczności, iż 16 października 2011 r. – jak podał organ –skarżący w [...] dokonał kradzieży [...] o wartości 61 zł. W związku z powyższym Komendant [...] Policji [...] listopada 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie powyższego przepisu, tj. z uwagi na ważny interes służby. W tym też dniu Komendant [...] Policji, na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 wskazanej ustawy. Do dnia wydania przez Komendanta [...] Policji rozkazu personalnego nr [...] z [...] grudnia 2011 r. nie wpłynęła opinia w tym zakresie. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2011 r. Komendant [...] Policji zwolnił P. C. z dniem 31 grudnia 2011 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. Rozstrzygnięciu temu na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ przeanalizował dowody zgromadzone w sprawie i stwierdził, że skarżący dokonał w [...] kradzieży [...] o wartości 61 zł, a po zatrzymaniu przez pracowników ochrony szukał korzystnej dla siebie linii obrony. Popełnienie przez policjanta wykroczenia lub przestępstwa, choćby z winy nieumyślnej – w ocenie organu – rażąco godzi w dobre imię służby. Zaszła zatem rzeczywista potrzeba dokonania zwolnienia skarżącego ze służby, wynikająca z przyjętego modelu funkcjonowania Policji, uwzględniającego zaufanie społeczeństwa do Policji. Organ podkreślił, że służbę w Policji może pełnić obywatel o nieposzlakowanej opinii. Utrata warunków kwalifikujących do pełnienia służby w Policji oraz charakter popełnionego czynu – zdaniem organu – uniemożliwiają skarżącemu dalsze pozostanie w służbie w Policji. Nadto organ wskazał, że opinia związku zawodowego niezależnie od jej treści nie wiąże organy, a zatem jej brak, przy prawidłowym powiadomieniu związku o toczącym się postępowaniu, nie może stać na przeszkodzie wydania decyzji. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił ochroną interesu służby i wynikającą z niego koniecznością niezwłocznego odsunięcia skarżącego od wykonywania zadań służbowych, gdyż dalsze pełnienie służby mogłoby pozbawiać Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez uznanie, iż zaistniała przesłanka ważnego interesu służby, w sytuacji gdy sprawa dotycząca popełnienia przez niego w dniu [...] października 2011 r. wykroczenia, nie została ostatecznie zakończona. Został bowiem dopiero złożony wniosek o jego ukaranie do Sądu Rejonowego w [...] . Podkreślił także, iż nie miał zamiaru i nie popełnił wykroczenia z art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń. Z uwagi na powyższe stwierdził, iż brak jest podstaw do zwolnienia go ze służby w Policji. Ponadto podniósł niewłaściwe zastosowanie przez Komendanta [...] Policji art. 108 § 1 k.p.a., tj. bez wskazania jakiejkolwiek okoliczności uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania skarżonej przez niego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] grudnia 2011 r. i umorzenie prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego oraz wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 k.p.a. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] stycznia 2012 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ podał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych, nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi przy tym ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. W dalszej kolejności organ podał, że wobec skarżącego toczy się postępowanie w sprawie o wykroczenie z art. 119 § 1 kw. Jednakże fakt ten w żaden sposób samoistnie jeszcze nie uzasadnia powoływania się na przesłankę zwolnienia z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, a zatem wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Powyższe okoliczności wypełniają – zdaniem organu – nie tylko pojęcie ważnego interesu służby, ale szerzej – ważnego interesu społecznego. Przedstawienie skarżącemu zarzutu popełnienia wykroczenia z art. 119 § 1 kw narusza dobro służby oraz uzasadnia uznanie, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji. W interesie służby, a więc w interesie społecznym leży, aby ustawowe zadania Policji były realizowane przez osoby w pełni spełniające wymagania stawiane przez przepisy ustawy o Policji. Instytucja, jaką jest Policja ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami naruszającymi dobro chronione przez prawo. Z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii, zdolna nawet z narażeniem życia do strzeżenia porządku prawnego i bezpieczeństwa innych. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się bezwzględnie na treść "ważnego interesu służby". Analizując przedmiotową sprawę w kontekście wystąpienia innej podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ wskazał, iż nie zaistniała żadna z obligatoryjnych podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, nie było również prowadzone przed Komendantem [...] Policji w stosunku do skarżącego postępowanie na podstawie innej fakultatywnej przesłanki uzasadniającej zwolnienie danego funkcjonariusza ze służby w Policji niż określona w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W dalszej kolejności organ odwoławczy zważył, że organizacja związkowa zaniechała wydania opinii, co jednak nie może paraliżować postępowania administracyjnego. Wskazał także, w nawiązaniu do treści art. 7 k.p.a., że nie zaniechano uwzględnienia pozytywnych opinii z przebiegu służby, gdyż opinie i oceny okresowe skarżącego znane są organowi z urzędu. Organ podkreślił nadto, że w rozpoznawanej sprawie organ nie ma obowiązku wykazywania winy funkcjonariusza i nie musi czekać na wynik toczącego się postępowania karnego. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może nastąpić przed zakończeniem się tego postępowania, gdyż pozostaje ono bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Jednocześnie organ uznał wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności za bezpodstawny i bezprzedmiotowy. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i wnosił o uchylenie skarżonego rozkazu Komendanta Głównego Policji. Skarżący ponownie podniósł, że nie dopuścił się popełnienia zarzucanego mu czynu. Podał, że [...] października 2011 r., przebywał na terenie sklepu [...] , przeglądając zestawy [...] . Wraz z nim był 11–letni syn A. W pewnym momencie syn powiedział, że boli go brzuch i chce mu się wymiotować. Skarżący chciał jak najszybciej wyprowadzić syna ze sklepu. W tych okolicznościach, trzymaną w ręce [...] , całkowicie nieprzydatną [...] , nieświadomie włożył do kieszeni spodni. Ponieważ przy kasach stały kolejki kupujących, wyszedł z dzieckiem bocznym wyjściem. W ocenie skarżącego nie może budzić wątpliwości, że nie miał zamiaru i nie popełnił wykroczenia z art. 119 § 1 kw. Skarżący podkreślał przy tym, że dopóki jego wina nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem, należy uważać do za niewinnego. W tym stanie rzeczy – zdaniem skarżącego – brak jakichkolwiek podstaw z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji do zwolnienia go ze służby. Skoro bowiem nie popełnił zarzucanego mu czynu, jego wina nie została stwierdzona prawomocnym wyrokiem – to nie zachodzi, wymagany przez ten przepis "ważny interes służby", uzasadniający jego zwolnienie. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, uznał, że podnoszone zarzuty nie są zasadne. Podkreślił, że nie dokonywał jakiejkolwiek konstatacji, że skarżący zarzucany mu czyn popełnił. Nadto podał, że w realiach niniejszej sprawy postawa skarżącego była nie do zaakceptowania i to nie ze względu na domniemaną kradzież, lecz z uwagi przede wszystkim na posłużenie się legitymacją służbową w celu uniknięcia negatywnych reperkusji. Skarżący powołał się na swoją szczególną pozycję w społeczeństwie, a nadto nakłonił innych do zaniechania dokonania ich obowiązków służbowych, tj. ujawnienia zdarzenia i jego rozliczenia. Organ zauważył przy tym, że skarżący nie dostrzega tego aspektu sprawy, nie postrzega go w kategoriach obniżenia zaufania do Policji, narażenia jej dobrego imienia oraz promowania zachowań sprzecznych z panującym porządkiem prawnym w skali ogólnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi P. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powyższym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby". Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach należących do sfery uznania administracyjnego, zwłaszcza gdy występować może kolizja interesów, sądowa kontrola uznaniowych decyzji administracyjnych musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Należy przy tym mieć na względzie, że powyższy przepis eksponuje potrzebę załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, aż do granic kolizji z interesem społecznym. Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ nie wypełnił w całości powinności wynikającej z art. 7 k.p.a., prezentując przy tym, w zależności od etapu postępowania, różne stanowiska co do tego, który z elementów stanu faktycznego oddziaływuje na przesłankę ważnego interesu służby. Zaznaczyć zatem należy, iż przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę (por. wyrok NSA z 31 października 2008 r., I OSK 1738/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). I tak w decyzji pierwszoinstancyjnej organ uznał, że popełnienie przez skarżącego wykroczenia godzi w dobro służby, co przekłada się na konieczność zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na ważny interes służby. W decyzji drugoinstancyjnej organ uznał, że dobre imię służby naraża podejrzenie funkcjonariusza o zachowanie karalne. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, m.in. że w realiach niniejszej sprawy postawa skarżącego była nie do zaakceptowania i to nie ze względu na domniemaną kradzież, lecz z uwagi przede wszystkim na posłużenie się legitymacją służbową w calu uniknięcia negatywnych reperkusji. Oznacza to, że organ wprowadził do stanu faktycznego nowe elementy, nieuwzględnione w zaskarżonej decyzji, które – w ocenie organu – miały w rozpoznawanej sprawie znaczenie przesądzające. Oczywistym jest, że sąd kontroluje jedynie zaskarżoną decyzję, a nie pismo procesowe organu, jakim jest odpowiedź na skargę. Nie do zaakceptowania jest jednak sytuacja jaka powstałą w sprawie niniejszej, gdy sam organ stwierdza, iż okoliczność, którą uznał za godzącą w dobre imię służby, czyli domniemaną kradzież, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Taka zmiana stanowiska organu wzbudza uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście oceny jakie okoliczności winny być brane pod uwagę przy badaniu "ważnego interesu służby". Nabiera to szczególnego znaczenia, gdy zważy się, że organ rozstrzygając w przedmiotowej sprawie nie rozważył słusznego interesu skarżącego. Za takie bowiem nie może zostać uznane ogólne stwierdzenie, że "nie zaniechano również uwzględnienia pozytywnych opinii ze służby". Organ natomiast szczegółowo określił co rozumie pod pojęciem "ważnego interesu służby", które to pojęcie uznał, za stanowiące część "ważnego interesu społecznego". W tym znaczeniu organ przeanalizował – zgodnie z dyrektywą art. 7 k.p.a. – interes społeczny. Jednak brak rozważenia słusznego interesu skarżącego nie pozwala na ocenę, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien stanowczo określić, które elementy ustalonego w sprawie stanu faktycznego bierze pod uwagę jako wypełniające przesłankę "ważnego interesu służby" i dokonać analizy słusznego interesu skarżącego, aż do granic kolizji z interesem społecznym. Jednocześnie, wobec zarzutów skargi, zwrócić należy uwagę, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Z tych też względów Sąd nie uwzględnił złożonego na rozprawie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Mając wszystkie powyższe powody na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.