II OSK 2513/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr. ) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2870/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2513/13 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012r. w sprawie sygn..akt VII SA/Wa 2870/11, po rozpoznaniu skargi W. S., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne (pkt I). Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) i przyznał ze środków budżetowych Sądu na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu, koszty nieopłaconej pomocy prawnej (pkt III). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W. S. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez M. S. w 2007r., polegającej na przykryciu części rowu melioracyjnego betonową konstrukcją i wybudowaniu na niej utwardzonej drogi na działce nr [...] w W. W dniu 7 czerwca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie przeprowadził czynności kontrolne i stwierdził, że na działce nr [...]nad rowem wybudowano przepust na betonowych podporach i ułożonych na nich siedmiu płytach betonowych. Następnie organ stwierdził, że W. S. nie ma interesu prawnego w postępowaniu, ponieważ mimo, że przepust ten znajduje się bezpośrednio przy granicy z jego działką, to nie ogranicza jej zagospodarowania. Ponadto działka nr [...], na której wybudowano przepust stanowi własność M. S., co wynika z księgi wieczystej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2011r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji, w całości podzielając jego argumentację. Wskazał nadto, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby, która w świetle prawa budowlanego nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku ustawowego umocowania do wydania decyzji przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, organ wyjaśnił, że kwestia dotycząca pełnienia przez daną osobę funkcji organu nadzoru budowlanego wielokrotnie była wyjaśniana w odrębnych pismach kierowanych do skarżącego. W pismach tych jednoznacznie wskazywano, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, że osoba pełniąca obowiązki powiatowego organu nadzoru budowlanego posiada takie same kompetencje, jak powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W tym też zakresie może korzystać z pieczęci urzędowych. Jedynym ograniczeniem wykonywania przez tę osobę obowiązków jest ich czasowość tj. do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora. Organ odwoławczy wskazał również, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie zostało obsadzone zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. S. domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub uchylenie tej decyzji wobec naruszenia art.107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] .09.2011r. wydanej przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, jako wydanej przez osobę nieuprawnioną, czyli z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto zarzucił naruszenie art.6, art.7, art.8, art. 28, art..105 §1, art.107 § 1 k.p.a. oraz art.83 ust.2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że z zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 k.p.a., organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Treść uzasadnienia ma bowiem szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego zarzutu dotyczącego podpisania decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011r. przez "p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie". Tymczasem skarżący zarzucał, że decyzja ta, a za nią zaskarżona decyzja, nie wskazywała źródła umocowania podpisanej pod tą decyzją osoby, do wydawania decyzji w imieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie wskazano normy kompetencyjnej wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ani też innej informacji o upoważnieniu wydanym przez organ dla osoby podpisanej pod decyzją do jej wydania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonuje zadania nadzoru budowlanego, jako samodzielny organ administracji rządowej. Organ ten, w przeciwieństwie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, który działa w imieniu wojewody, wykonuje powierzone mu zadania w imieniu własnym, a nie starosty. W związku z tym nie jest on organem zaliczanym do organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Procedurę jego powołania określa art. 86 Prawa budowlanego, z którego wynika, że powołuje go starosta spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że organizację pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie określa Regulamin Organizacyjny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie stanowiący załącznik Nr 1 do zarządzenia Nr 5/2010 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia 23 czerwca 2010 r. Dokument ten jednak nie wyjaśnia kwestii będącej podstawą zarzutu odwołania. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu odwoławczego było wnikliwe odniesienie się do zarzutów odwołania w sposób umożliwiający kontrolę sądową. Tymczasem, z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał jedynie, że "kwestia ta była skarżącemu wyjaśniana wielokrotnie". Sąd wskazał, że żadna decyzja ani pismo ze wskazanym w uzasadnieniu numerem sprawy nie znajdują się w aktach administracyjnych, co całkowicie uniemożliwia sądową weryfikację twierdzeń organu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja ( powinno być postanowienie) wydana została z naruszeniem art. 140 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, który domagał się uchylenia tego wyroku w części dotyczącej pkt. I oraz przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt.2 p.p.s.a zarzucił naruszenie: - art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art.135 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia, - art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji pomimo, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez pozaustawowy organ, jakim jest pełniący obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa budowlanego, nie przewidują funkcjonowania –pełniącego obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Powołując treść art.80 ust.2 pkt 1 oraz art. 80 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podniesiono, że ustawodawca przewidział dwa organy nadzoru budowlanego : powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że jeśli ustawodawca chce dopuścić funkcjonowanie "pełniącego obowiązki" to wprost funkcję taką definiuje i wyposaża w określone kompetencje np. Marszałek Senatu w określonych Konstytucją RP sytuacjach pełni obowiązki Prezydenta, Główny Lekarz Weterynarii, także w określonych ustawą przypadkach wyznacza osobę pełniącą obowiązki powiatowego, wojewódzkiego lub granicznego lekarza weterynarii. Ponadto ubocznie, autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja z dnia [...].09.2011r. została wydana przez osobę , która nie posiadała upoważnienia do załatwiania spraw, o którym mowa w art. 268 k.p.a. i ta okoliczność także przesądza o wystąpieniu wady, o której mowa w art.156 §1 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, decyzja pierwszej instancji z dnia [...].09. 2011r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i stosownie do art.156 § pkt 1 k.p.a., Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić jej nieważność na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art.135 p.p.s.a oraz art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] września 2011r.., z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości są nieuzasadnione. Skarżący kasacyjnie uważa, że decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnego wzniesienia przepustu na działce nr [...], nie została wydana przez ustawowy organ nadzoru budowlanego, ponieważ obowiązujące przepisy prawne nie przewidują funkcji pełniącego obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Z poglądem tym nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolą Sądu pierwszej instancji była objęta sprawa, której przedmiotem było umorzenie określonego postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie było zagadnienie prawidłowości powołania, a w konsekwencji sprawa właściwego umocowania osoby pełniącej obowiązki Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Wołominie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano już pogląd, który należy podzielić, że kwestia ewentualnej wadliwości samego aktu powierzenia obowiązków nie mogła być przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji, który orzekał w granicach sprawy, określonych przez treść zaskarżonej w sprawie decyzji. Kontrola taka wykraczałaby poza granice danej sprawy, określone zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) nie jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1783/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobne stanowisko NSA zajmował w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07 i z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1549/09 (publikowane http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Będąc związanym zarzutami skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla potrzeb rozstrzygnięcia tej sprawy, istotna jest jedynie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę piastującą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, a więc organ właściwy do rozpoznania sprawy. Z tego względu uznać należy, że w tej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z powodu wydania tego rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają żadnych regulacji dotyczących stanowiska pełniącego obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego( czy też zastępcy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego), a zgodnie z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane( Dz.U. z 2013r.,nr 409 t.j. z późn.zm.) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany i odwoływany przez Starostę. Należy jednak podkreślić, że podstawową cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania. Niemożność wykonywania obowiązków powiatowego inspektora nadzoru budowanego nie może prowadzić do braku możliwości podejmowania określonych czynności m.in. w postępowaniu administracyjnym. Działalność organu musi być tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe jego funkcjonowanie oraz umożliwiające organowi wypełnianie swoich ustawowych czynności i obowiązków. Utożsamianie organu administracji publicznej tylko z piastunem organu (osobą fizyczną) stanowiłoby zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady. W literaturze prawniczej podkreśla się, że w oparciu o rozwiązania prawa ustrojowego należy przyjąć, że wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym. Oznacza to, że brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa bytu organu administracji publicznej, przyjęta zaś w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej (B.Adamiak. O podmiotowości organów administracji publicznej w postepowaniu sądowoadministarcyjnym. Państwo i Prawo z 2006r. nr 11). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013r.,nr 595 t.j. z późn.zm.) do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Do kręgu tych powiatowych inspekcji należy także powiatowy inspektor nadzoru budowlanego z mocy powołanego wyżej art.86 ust.1 i 2 Prawa budowlanego. W sytuacji, zatem gdy w danym czasie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego z różnych przyczyn nie może wykonywać swoich obowiązków, albo po prostu został odwołany i nie powołano jeszcze nowego, jedynym wyjściem jest wyznaczenie przez starostę osoby pełniącej obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora (por. Komentarz do art.86 prawa budowlanego R.Dziwiński, P.Ziemski, publ.Lex Omega). Nie można zatem podzielić stanowiska reprezentowanego w skardze kasacyjnej, że wydana w tej sprawie decyzja z dnia [...] września 2011r. nie została wydana przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Podnoszona ubocznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność dotycząca braku po stronie osoby pełniącej obowiązki inspektora nadzoru budowlanego upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a. nie mogła być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ nie dotyczy ona stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Z powyższych przyczyn, zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.