II OSK 1783/09

Dnia 20 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 roku sygn. akt IV SA/Wa 193/09 w sprawie ze skargi M.J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.J. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 12 listopada 2007 r. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...] w obrębie miejscowości [...], gmina [...]: budynku stacji kontroli pojazdów, budynku stacji demontażu pojazdów, budynku magazynowego i biurowego, utwardzenia placu składowego, placu postojowego pojazdów samochodowych, placu utwardzonego do składowania zdemontowanych pojazdów, szamba dwukomorowego oraz zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Wójt Gminy Aleksandrów Kujawski pismem z dnia 4 lutego 2008 r. wystąpił do GDDKiA, jako zarządcy drogi, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że lokalizacja zjazdu o charakterze publicznym wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...], która musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa i płynności ruchu. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 867/08 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. z uwagi na wydanie postanowienia przez tego samego pracownika organu orzekającego, który wydał poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., co stanowi okoliczność skutkującą wznowieniem postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że planowane inwestycje są inwestycjami bardzo ruchotwórczymi. Zaznaczono, że obsługa nowych obiektów zjazdem usytuowanym na skrzyżowaniu dróg spowodowałaby znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie w całości obu postanowień organu administracji. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew ustaleniom organu zjazd łączący obecnie teren zakładu z drogą publiczną posiada charakter publiczny. Wyjaśnił, że w związku z tym planowane przedsięwzięcie nie będzie obiektem ani urządzeniem obsługi uczestników ruchu, a z planowanego zjazdu nie będzie się wjeżdżać na drogę – nie można więc od planowanego wjazdu wymagać, by spełniał on warunki określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu działki do drogi publicznej. Dla zapewnienia dostępu konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Bezsporne jest, że skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego m.in. na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. W opiniowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2.1.4 rozstrzygnięcia wskazano, że dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony planowanym zjazdem publicznym, projektowanym w oparciu o warunki techniczne uzyskane od zarządcy drogi krajowej. Ponadto, w załączniku nr 2 do decyzji, stanowiącym analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji wyjaśniono, że planowana inwestycja na działce nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej krajowej, ale wymaga budowy zjazdu publicznego. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne - uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie uznał, że żądanie inwestora było jednoznaczne i zmierzało do wykonania zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Budowa takiego zjazdu wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, wydawanego w odrębnym postępowaniu w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Rolą organu było zatem jedynie wskazanie, czy jest możliwe włączenie do drogi krajowej nr [...], stanowiącej drogę klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego), ruchu drogowego wynikłego z zamierzonej inwestycji. Dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organy administracji rządowej winny kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W związku z powyższym organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że planowane inwestycje na działkach nr [...] i [...] są inwestycjami bardzo ruchotwórczymi (stacja kontroli pojazdów, stacja demontażu pojazdów). Organ zaznaczył ponadto, że obsługa tych obiektów zjazdem usytuowanym w miejscu oddziaływania skrzyżowania spowodowałaby znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr [...], która jako droga główna ruchu przyspieszonego musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom tej klasy, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów, zwłaszcza o charakterze publicznym. Podnoszona przez skarżącego okoliczność usytuowania na działkach nr [...] i [...] obiektów i urządzeń przedsiębiorstwa usługowego pn. "[...]" powstałych na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy dotyczącej nowej inwestycji, z uwagi na fakt, że przedmiot analizy organu dokonywanej z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiło jedynie planowane zamierzenie inwestycyjne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) Sąd I instancji wyjaśnił, że analiza tej regulacji prawnej na etapie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego, którego przedmiotem nie jest zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, może być prowadzona jedynie pod kątem oceny możliwości włączenia do drogi klasy GP ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji. Z faktem bezpośredniej dostępności działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. W sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca drogi działa bowiem w granicach uznania administracyjnego. Możliwość orzekania w ramach uznania została jednak w znacznym stopniu ograniczona regulacjami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które wskazują na konieczność uwzględnienia wymagań bezpieczeństwa ruchu drogowego przy lokalizacji zjazdu publicznego, w szczególności zjazdu z drogi klasy GP. Konsekwencją prymatu zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym stało się zatem uprawnienie organu do ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 134, art. 135, art. 151, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 126 i art. 124 § 1 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) poprzez zaniechanie zbadania z urzędu przesłanek nieważności zaskarżonego postanowienia, w granicach danej sprawy i zaniechanie zastosowania przewidzianych ustawą właściwych środków, a następnie niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy z zaskarżonego postanowienia wynika, że zostało ono wydane i podpisane przez osobę nieuprawnioną, podpisującą się jako "p.o. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad", podczas gdy taka funkcja nie jest przewidziana w Kodeksie postępowania administracyjnego ani w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa o drogach publicznych. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przy właściwym zastosowaniu art. 134 i 135 p.p.s.a Sąd I instancji winien uwzględnić skargę oraz stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 126 k.p.a. Zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z § 55 ust 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), poprzez błędne przyjęcie, że okoliczność usytuowania na działkach nr [...] i [...] obiektów i urządzeń przedsiębiorstwa usługowego "[...]" nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy dotyczącej nowej inwestycji, albowiem przedmiot analizy organu dokonywanej z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu stanowiło jedynie planowane zamierzenie inwestycyjne, podczas gdy zjazd ten spełnia warunki techniczne zjazdu publicznego w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, co po stwierdzeniu warunków opisanych w § 113 ust. 7 rozporządzenia prowadziłoby do uwzględnienia przez Sąd I instancji wniesionej skargi. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odpowiednio poprzez zaniechanie ustalenia przez Sąd, a wcześniej zaniechanie ustalenia przez organ, czy zachodzą przesłanki pozytywne wymienione w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia uzasadniające stosowanie na drodze klasy GP zjazdów, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub gdy nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W ocenie skarżącego, w przypadku poczynienia opisanych powyżej ustaleń mogłoby okazać się, że zjazd na nieruchomość skarżącego jest uzasadniony, co skutkowałoby wydaniem odmiennego orzeczenia przez Sąd I instancji; Jako ostatni skarżący podniósł zarzut naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania w rozumieniu w/w przepisu, gdy tymczasem według skarżącego znajduje się on w odległości około 275 metrów od ww. skrzyżowania (informacja niekwestionowana przez organ). Zdaniem skarżącego, prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą więc do konkluzji, że w/w zjazd nie jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, co miałoby z kolei wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm określonych w art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nietrafny jest zarzut nieważności postępowania w następstwie wydania zaskarżonego postanowienia przez Lecha Witeckiego, pełniącego obowiązki Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad spełniający określone ustawowe wymogi i powoływany w ściśle określonym trybie przez Prezesa Rady Ministrów. Skarżący podniósł, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości powierzenia pełnienia tych obowiązków i nieskuteczna jest też delegacja wiązki uprawnień władczych osobie niebędącej piastunem wymienionego organu, lecz tylko pełniącym jego obowiązki. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie wydał L.W., któremu Prezes Rady Ministrów powierzył ważnym aktem administracyjnym wykonywanie obowiązków GDDKiA, do czasu definitywnego obsadzenia tego stanowiska. Kwestia ewentualnej wadliwości tego aktu powierzenia obowiązków nie mogła być przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji, który orzekał w granicach sprawy określonych przez treść zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Nie można uznać, że zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniąca funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. W rozpoznawanej sprawie nie należy do kompetencji Sądu badanie zgodności z prawem aktu powołania piastuna organu, gdyż kontrola taka wykraczałaby poza granice danej sprawy określone zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dla potrzeb rozstrzygnięcia tej sprawy istotna jest jedynie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę piastującą funkcję GDDKiA, a więc organ właściwy do rozpoznania sprawy. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z § 55 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) przez przyjęcie, iż fakt istnienia aktualnie zjazdu do nieruchomości skarżącego, spełniającego wymagane warunki techniczne, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, mimo że jest to zjazd publiczny wymagający tylko przebudowy i poszerzenia. Stanowisko skarżącego prezentowane w treści tego zarzutu jest błędne. Fakt, że obecnie do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania urządzony jest zjazd z drogi publicznej nie oznacza, że jest to zjazd publiczny ustanowiony na rzecz planowanej przez skarżącego nowej inwestycji. Ustanowienie takiego, publicznego zjazdu może nastąpić na podstawie odpowiedniej decyzji administracyjnej. W związku z toczącym się postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ prowadzący to postępowanie mógł, zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydać decyzję po uzgodnieniu jej z właściwym zarządcą drogi, gdyż planowana inwestycja dotyczy obszaru przyległego do pasa drogi. Fakt istnienia obecnie indywidualnego zjazdu na nieruchomość skarżącego nie mógł mieć istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Organ uzgadniający winien bowiem rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej; jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiąca podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela a także obowiązujące przepisy. Jednakże naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym (wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, Lex nr 53363). "Zarząd drogi odpowiedzialny również za bezpieczeństwo na drogach publicznych winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe" (z wyroku NSA z 15 lipca 21998 r., II SA 705/98, Lex nr 42384). Odmawiając uzgodnienia zjazdu na nieruchomość skarżącego organ wykazał, że urządzenie kolejnego zjazdu z głównej drogi krajowej przyspieszonego ruchu na nieruchomość, gdzie mają być świadczone usługi licznym osobom, nie da pogodzić się ze względami bezpieczeństwa ruchu. Jednocześnie wykazał, że w stosunku niewielkiej odległości od tej nieruchomości (około 275 m) znajduje się skrzyżowanie głównej drogi z drogą podporządkowaną. Fakt ten z jednej strony przemawia przeciwko urządzeniu zjazdu na nieruchomość skarżącego ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa i utrudnienie ruchu na drodze publicznej. Z drugiej strony wskazuje zaś, że możliwe jest doprowadzenie przejazdu do tej nieruchomości albo systemem dróg lokalnych, albo służebnością drogową. Za nieuzasadnione należy więc uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym naruszenia art. 113 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 § 1 k.p.a. oraz podanych w tej skardze przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.