II SA/Bk 360/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. C. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie utworzenia nowej gminy wiejskiej ze wsi: G., H., S., S., Z. w granicach ich obrębów geodezyjnych oddala skargę. Dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Rada Miejska w S. podjęła uchwałę w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie utworzenia nowej gminy wiejskiej ze wsi: G., H., S., S., Z. w granicach ich obrębów geodezyjnych. Z uzasadnienia uchwały oraz z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że [...] marca 2012r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego. Do wniosku dołączono 178 list z podpisami osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. We wniosku zawarto następujące pytanie referendalne: "Czy jesteś za utworzeniem nowej gminy wiejskiej ze wsi: G., H., S., S., Z. w granicach ich obrębów geodezyjnych?" Po dokonaniu analizy organ stwierdził jednak, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć w trybie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.). Wskazano, że zawarte we wniosku pytanie zostało sformułowane niezgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia o referendum lokalnym w zw. z art. 4c ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uznano, że zaproponowane pytanie referendalne w sposób bardzo ogólny i mylny określa nowy podział administracyjny, gdyż stanowi, że nowa gmina miałaby się składać z miejscowości G., H., S., S., Z. w ich obrębach geodezyjnych. Taki zaś sposób wskazania podziału geodezyjnego nie spełnia kryterium szczegółowości, przez co może wprowadzać w błąd osoby biorące udział w głosowaniu co do właściwej przynależności części miejscowości – do nowotworzonej gminy, czy też dotychczasowej gminy S. Wskazano, że w ramach obwodów geodezyjnych wymienionych w pytaniu referendalnym znajdują się również inne miejscowości, np. w ramach obrębu geodezyjnego H., oprócz H. mieści się miejscowość D., a w obrębie geodezyjnym S. – oprócz wsi S. mieszczą się miejscowości K. L., M., Z., I. i S. M. Pytanie referendalne nie wymienia ich natomiast w swojej treści. Zdaniem organu, ograniczenie się w pytaniu wyłącznie do podania obrębu geodezyjnego, bez wymienienia wszystkich miejscowości wchodzących w skład nowej gminy, w świetle wymagań ustawowych jest określeniem zbyt ogólnym i nieprawidłowym. Skargę na powyższą uchwałę wniósł pełnomocnik Inicjatora Referendum M. Z. C., zarzucając jej naruszenie art. 4c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Na tej podstawie zażądał uchylenia wskazanej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustawodawca nie wskazał norm interpretujących pojęcie "szczegółowości", występujące w art. 4c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a także nie wyznaczył żadnych innych kryteriów, które powinny zostać zachowane, aby można było stwierdzić, iż wniosek jest należycie sporządzony. Dlatego też przyjęto, że najdokładniejszym określeniem terenów, których dotyczył wniosek, będzie określenie granic wedle okręgów geodezyjnych. Ponadto Skarżący wskazał na bezcelowość wymieniania nazw wszystkich miejscowości znajdujących się w poszczególnych obrębach geodezyjnych, gdyż to właśnie doprowadziłoby do mniej szczegółowego określenia terenu, który miałby ulec podziałowi. Podniesiono, że miejscowości są szczegółowo określone w statutach sołectw, do których przynależą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Poza argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu uchwały wskazano na rozbieżności pomiędzy przedmiotem referendum przedstawionym mieszkańcom na etapie zbierania podpisów pod wnioskiem a pytaniem referendalnym zaproponowanym we wniosku. Przytoczono też stanowisko NSA, wyrażone w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999r., II SA 1101/99, zgodnie z którym wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego musi zawierać pytania referendum odpowiadające istocie sprawy, co do której wypowiedzieli się mieszkańcy, udzielając poparcia inicjatywie jej rozstrzygnięcia w drodze referendum. Dodatkowo organ wskazał, że przedmiot pytania referendalnego wykracza poza zakres ustawowych zadań i kompetencji rady gminy, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie gminy oraz ustalanie ich granic następuje w drodze Rozporządzenia Rady Ministrów. Ustawodawca wprowadzając do ustawy o samorządzie gminnym art. 4c, umożliwiający przeprowadzenie referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy nałożył na Radę Gminy obowiązek występowania z wnioskiem o tworzenie, łączenie, dzielenie i zniesienie gminy albo ustalenia jej granic w przypadku rozstrzygnięcia referendum w tym przedmiocie, jednak ostateczną decyzję przyznał Radzie Ministrów. Sformułowanie pytania referendalnego, które sugeruje, że w wyniku jego pozytywnego rozstrzygnięcia rada gminy będzie zobowiązana do podziału gminy, a nie jedynie do wystąpienia do Rady Ministrów z wnioskiem o wydanie rozporządzenia, w tym zakresie jest wadliwe, niepełne i mogące wprowadzić w błąd oraz dać podstawę do innych interpretacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że decyzja o zarządzeniu referendum lokalnego na wniosek mieszkańców należy do właściwych organów stanowiących samorządu terytorialnego. Organ taki, rozstrzygając sprawę, kieruje się spełnieniem wymogów formalnych przez wnioskodawców, oceniając je głównie na podstawie stanowiska komisji badającej wniosek. Nie jest on jednak związany stanowiskiem tej komisji. Możliwość samodzielnej oceny przez organ kryteriów ustawowych nie oznacza jednak, że organ jest niczym nieskrępowany przy dokonywaniu oceny. Podstawowymi kryteriami oceny są elementy wniosku określone w sposób ścisły w ustawie i to te elementy są uwzględniane przez zarządzających referendum. Ważną przesłanką, która musi być uwzględniona, jest skutek rozstrzygnięcia, które może zostać przyjęte w referendum. Chodzi o skutki, które byłyby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Dotyczy to rozstrzygnięć, które wykraczałyby poza materię przekazaną do zakresu działania samorządu terytorialnego, jak i tych, które prowadziłyby do sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. W doktrynie wskazuje się, że dopuszczenie do odbycia referendum, które byłoby sprzeczne z prawem, rodziłoby negatywne skutki, gdyż powodowałoby frustrację wśród wyborców, którzy przyjęli jakieś rozwiązanie, które i tak nie mogłoby być wprowadzone w życie z powodu jego bezprawności (P. Uziębło, Komentarz do art. 17 ustawy o referendum lokalnym, Oficyna 2007 [w:] System informacji prawnej Lex). W myśl art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, wniosek o przeprowadzenie referendum powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania - cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania. Z kolei art. 4c ustawy o samorządzie gminnym, regulujący kwestię referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy, przeprowadzanego z inicjatywy mieszkańców stanowi w ust. 5, że w przypadku przeprowadzania z inicjatywy mieszkańców referendum, o którym mowa w ust. 1, pytanie zawarte we wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, powinno określać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa. W orzecznictwie podkreślono, że właściwe pytanie referendalne, aby dobrze spełnić swoją rolę, powinno spełnić kilka kryteriów: musi dotyczyć sprawy wspólnoty, musi stanowić rozstrzygnięcie sprawy mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji gminy. Zatem pytanie powinno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i nie wprowadzający w błąd co do charakteru tego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., II OSK 357/12, opubl. w CBOSA). Podnosi się też, że organ stanowiący jest związany wnioskiem wyborców, co oznacza, że nie ma on możliwości rozszerzania czy zawężania materii poddawanej pod referendum. Nie ma też możliwości modyfikowania treści pytań referendalnych (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2000r., III RN 184/99, OSNP 2001, nr 9, poz. 295). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że przedmiot pytania referendalnego: "Czy jesteś za utworzeniem nowej gminy wiejskiej ze wsi: G., H., S., S., Z. w granicach ich obrębów geodezyjnych?" wykracza poza zakres ustawowych zadań i kompetencji rady gminy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie gminy oraz ustalanie ich granic następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy, rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1 może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Z powyższego wynika, że sprawy tworzenia gminy nie należą do ustawowych zadań gminy, a tylko w zakresie takich zadań rada gminy może "decydować" o ważnych dla gminy sprawach. W niniejszej sprawie referendum jest wyrazem woli mieszkańców, aby gmina wystąpiła do Rady Ministrów z wnioskiem o utworzenie nowej gminy, jednak sposób sformułowania powyższego pytania sugeruje, iż rozstrzygnięcie kwestii utworzenia nowej gminy przypisane jest radzie gminy. W tej sytuacji przyjąć należało, że wadliwe, niepełne sformułowanie w niniejszej sprawie pytania referendalnego może wprowadzać w błąd i dać podstawę do różnych interpretacji. Jak już sygnalizowano, Komisja powołana do oceny wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego nie może domniemywać rzeczywistych intencji inicjatora referendum ani zmieniać, odpowiednio do tych intencji, sformułowania pytania referendalnego. Twierdząca odpowiedź na tak sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie prowadziłaby do rozstrzygnięcia sprawy nie mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy (podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012r., II OSK 357/12). W ocenie Sądu prawidłowo też przyjął organ podejmujący skarżoną uchwałę, że zawarte we wniosku pytanie referendalne nie określa proponowanych zmian w podziale terytorialnym państwa w sposób szczegółowy. Przeciwnie, zaproponowane pytanie referendalne jest bardzo ogólne i w sposób mylny określa nowy podział administracyjny, gdyż wynika z niego, że nowa gmina miałaby składać się z miejscowości G., H., S., S. i Z. w ich obrębach geodezyjnych, podczas gdy w ramach obwodów geodezyjnych miejscowości wymienionych w pytaniu mieszczą się także inne miejscowości tj. w obrębie H. znajduje się miejscowości D., zaś w obrębie S. – K. L., M., Z., I. i S. M.. Mimo, że zakres obrębów geodezyjnych jest uregulowany w statutach sołectw, to statuty te mogą nie być znane osobom biorącym udział w referendum, i przez to mogą być wprowadzone w błąd co do rzeczywistej treści pytania referendalnego. Z tego powodu Sąd przyjął, że zawarte we wniosku referendalnym pytanie nie określa proponowanych zmian w podziale terytorialnym państwa w sposób szczegółowy. Trafnie zwrócił też uwagę organ na różnicę pomiędzy pytaniem zawartym we wniosku o przeprowadzenie referendum a przedmiotem referendum wskazanym na listach poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum. Chociaż różnica ta nie jest znaczna, to rodzi wątpliwości co do tego, czy wniosek o przeprowadzenie referendum zawiera pytanie odpowiadające istocie sprawy, co do której wypowiedzieli się mieszkańcy, udzielając poparcia inicjatywie jej rozstrzygnięcia w drodze referendum. Na potrzebę zachowania takiej zgodności zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999, sygn. akt II SA 1101/99). Dodatkowo należy wskazać, że art. 14 ust. 2 ustawy o referendum wprost stanowi, że podpisy te zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum. Oznacza to, że na karcie ma znaleźć się pytanie lub pytania lub zaproponowane do wyboru warianty, które będą stanowiły pytania (warianty) objęte samym głosowaniem. Art. 14 ust. 3 ustawy o referendum precyzuje również, że mieszkańcy składając podpisy na ww. kartach, jednocześnie popierają wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum. Mieszkańcy dokonując poparcia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum muszą mieć pełną świadomość, że popierają referendum, którego przedmiotem jest konkretnie sformułowane pytanie (pytania lub zaproponowane do wyboru warianty). Przyjęcie za dopuszczalną sytuację, w której na kartach poparcia mogłoby znaleźć się ogólnie sformułowana sprawa, w której ma być przeprowadzone referendum, a następnie samo referendum dotyczyłoby precyzyjnie określonego pytania byłoby, zdaniem Sądu, sprzeczne z ustawą o referendum. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 10 lutego 2012r. stwierdził, że karty poparcia mieszkańców stanowią wniosek tychże mieszkańców i w związku z tym każdy mieszkaniec podpisując kartę winien dokładnie wiedzieć, jaki jest przedmiot referendum, a więc karta musi zawierać pytanie, bądź pytania lub warianty zaproponowane do wyboru. Tym samym nie jest dopuszczalnym sytuacja, w której inicjator referendum sam dokonuje określenia pytania (pytań lub wariantów zaproponowanych do wyboru), a mieszkańcy dokonują jedynie poparcia ogólnie zakreślonej sprawy, co do której ma zostać przeprowadzone referendum (III SA/Kr 121/12). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.