I SA/Gd 327/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. oddala skargę. A.G. działając jako producent rolny wystąpił w dniu 18 maja 2005 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 13,61 ha, położone na działkach ewidencyjnych znajdujących się w województwie [...], powiecie [...], gminie M., obrębach B. i S. oraz gminie M., obrębie K. Decyzją z dnia 10 czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał A.G. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją, z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji lecz nieznanych organowi orzekającemu. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję dotychczasową o przyznaniu płatności bezpośrednich i odmówił A.G. przyznania płatności do gruntów rolnych w 2005 r. Jednocześnie nałożono na producenta sankcje, w łącznej wysokości [...] zł. Decyzją z dnia 8 października 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 12 stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił w całości decyzję z dnia 10 czerwca 2006 r. oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożył na A.G. sankcję w łącznej wysokości [...] zł. Decyzją z dnia 1 czerwca 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję z dnia 12 stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 30 lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcję w łącznej wysokości [...] zł. Decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję z dnia 30 lipca 2010 r. oraz uchylił decyzję o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2005 i odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 144/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 7 grudnia 2010 r. i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż do akt sprawy nie włączono pism skarżącego z dnia 05.05.2005 r. oraz 16.05.2006 r., co organ winien uzupełnić, i ustalić na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, czy w istocie okoliczności wskazane w informacji Biura Powiatowego ARiMR z dnia 13.06.2006 r. były okolicznościami które wyszły na jaw po wydaniu decyzji z dnia 10.06.2006 r., a w konsekwencji czy uzasadnione było wznowienie postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał również na konieczność przesłuchania inspektorów terenowych, którzy dokonali we wrześniu 2005 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym A.G., zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem strony. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1942/11 oddalono skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję z dnia 30 lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 13 czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w E. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o konflikcie kontroli krzyżowej dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie w piśmie tym zawarto informację, iż pismo A.G. z dnia 5 maja 2005 r., które zostało wysłane wyłącznie do Biura Powiatowego ARiMR w E., zostało zwrócone nadawcy z pouczeniem by wszelką korespondencję kierować do Biura Powiatowego ARiMR, w którym składał wniosek EP. Organ odwoławczy zauważył, że w rozdzielniku pisma z dnia 5 maja 2005 r. brak jest informacji o skierowaniu tegoż pisma do Biura Powiatowego ARiMR w P. Ponadto pismo z dnia 15 maja 2006 r., które skierowane było przez stronę do Biura Powiatowego ARiMR w E. i wpłynęło do powyższego Biura w dniu 17 maja 2006 r., zostało również skierowane do wiadomości, jak wynika z treści pisma, do Biura Powiatowego ARiMR w P. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji winien sprawdzić w książce korespondencyjnej, czy w okresie od dnia 5 maja 2006 do dnia wydania decyzji tj. do 10 czerwca 2006 r. wpłynęła jakakolwiek korespondencja od A.G., w szczególności jego pismo z dnia 15 maja 2006 r. Na podstawie powyższych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. powinien jeszcze raz przeanalizować czy zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, tj. czy organ ten przed wydaniem decyzji z dnia 10 czerwca 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności w istocie nie posiadał informacji o konflikcie krzyżowym dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...]. Dalej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że w przypadku uznania przez organ I instancji, iż w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody, istniejące w dniu wydania decyzji znane wyłącznie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w E. ale nieznane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w P., który wydał decyzję w dniu 10 czerwca 2006 r., a o konflikcie dowiedział się w dniu 19 czerwca 2010 r., organ I instancji winien uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2011 r. W szczególności organ powinien ponownie wezwać T.B. celem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Ponadto organ I instancji winien wezwać i przesłuchać w charakterze świadków inspektorów terenowych, którzy dokonali kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym A.G. Dopiero po uzupełnieniu powyższego materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego organ I instancji winien wydać stosowane rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji A.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego organ II instancji rażąco naruszył art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziła negatywna przesłanka postępowania wznowieniowego, określona w art. 146 § 1 k.p.a. Od dnia doręczenia skarżącemu decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym upłynęło bowiem 5 lat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew podniesionemu zarzutowi zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wznowienie postępowania stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach prawa. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, mające charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, które w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. O tym, który organ jest organem właściwym do wznowienia postępowania stanowi art. 150 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że jest to ten organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc ten, który prowadził postępowanie i orzekał w danej sprawie jako ostatni. Organem tym może być zarówno organ I instancji (od decyzji którego strona nie złożyła odwołania i decyzja tego organu stała się ostateczna), jak i organ odwoławczy, o ile strona skorzystała z przysługującego jej prawa do odwołania i sprawę rozstrzygnął ostatecznie organ odwoławczy. Postępowanie wznowieniowe może być postępowaniem dwuetapowym. W przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, w jego wstępnej części bada się zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Obejmuje ono ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał, z zachowaniem normy art. 9 k.p.a. - przesłankę wznowienia. Ten etap postępowania nie miał miejsca w rozpatrywanej sprawie, albowiem zostało ono wszczęte z urzędu. Drugi, właściwy etap postępowania, rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Ten drugi etap postępowania kończy się wydaniem decyzji, które w zależności od rezultatów przeprowadzonego postępowania wznowieniowego mogą przybrać jedną z możliwych, wymienionych w art. 151 k.p.a. postaci. Organ administracji może zatem odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy bądź też ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. W treści art. 146 zawarte zostały z kolei dwie przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma przesłanka przewidziana w § 1 tego przepisu zgodnie, z którą nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższy przepis ogranicza zatem, z uwagi na upływ terminu, możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie celem jej wzruszenia. Innymi słowy organ, który w następstwie wznowienia postępowania mógłby wydać decyzję uchylającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem prowadzącą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwyczajnym, nie może tego uczynić, jeśli decyzja taka miałaby zostać wydana po upływie terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a. Przepis ten nie ogranicza natomiast możliwości uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, w następstwie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że art. 146 § 1 k.p.a. ograniczałby możliwość uchylenia decyzji z dnia 10 czerwca 2006 r. tj. decyzji przyznającej płatność bezpośrednią, co do której toczy się postępowanie wznowieniowe. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, albowiem w decyzji tej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie uchyla pierwotnej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, lecz decyzję wydaną w następstwie wznowienia i przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Tym samym przepis ten jako nie znajdujący zastosowania w rozpatrywanej sprawie, nie mógł zostać naruszony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Przechodząc do analizy treści decyzji organu odwoławczego należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 144/11 uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Powyższy wyrok stał się prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1942/11. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 t.j.) - zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97 (publ. OSP 1999, z. 3, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n.), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną przez sąd na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, iż oznacza to "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Przy czym przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. pogląd S. Hanuska (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318,319, przywołany przez A. Kabata (w:) B. Dauter i in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. Zakamycze 2005, s. 345). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 1089/99 przywołany przez J.P. Tarno (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.223). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy skład orzekający nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w pełni czyni zadość wymogom określonym we wskazaniach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji zawarł w treści swojej decyzji wskazania co do dalszego sposobu postępowania, które mają służyć ustaleniu przez organ I instancji prawidłowego stanu faktycznego, warunkującego niewadliwe rozstrzygnięcie, mające zapaść w postępowaniu wznowieniowym. Jednocześnie jak to zostało słusznie podkreślone, organ odwoławczy nie był władny do samodzielnego prowadzenia postępowania w tym zakresie. Organ drugiej instancji jest bowiem uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W związku ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 t.j.).