II OSK 2440/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 688/12 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 688/12 oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w/w decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z akt postępowania wynika, że MWINB, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzwyczajnego, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. Przedmiotową decyzją PINB [...] nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Prawo budowlane, na K. W., A. B. oraz Ż. M. obowiązek przedłożenia - w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z garażem podziemnym) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Rozpatrując odwołanie K. W. od powyższej decyzji MWINB z dnia [...] grudnia 2011 r. GINB uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB [...] z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowi jeden z etapów postępowania naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 tej ustawy, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie takie właśnie postępowanie było prowadzone przez PINB [...] w stosunku do inwestorów – K. W., A. B. oraz Ż. M. GINB zauważył jednak, że organ nadzoru budowlanego może wszcząć postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę oraz wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, stanowiącą jeden z etapów postępowania naprawczego, decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w przypadku, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę. Tylko wtedy, gdy obowiązuje decyzja o pozwoleniu na budowę można bowiem mówić, że roboty budowlane są realizowane z istotnym odstępstwem od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie, w dacie wydania przez PINB [...] decyzji z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nie istniała w obrocie. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], we wznowionym postępowaniu, uchylił powyższą decyzję i odmówił wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji brak było podstaw do prowadzenia przez PINB [...] postępowania w sprawie realizacji spornego budynku mieszkalnego z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę oraz wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skutki wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę określa art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ zwrócił uwagę, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, o której mowa w cytowanym przepisie, możliwe jest w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona przez właściwy organ, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (co z kolei stanowi następstwo wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W przedmiotowej zaś sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w wyniku wznowienia postępowania w sprawie. W związku z tym, w myśl ww. przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wznowienie przedmiotowej budowy mogłoby nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów, należy więc wyeliminować z obrotu prawnego decyzję PINB [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję GINB z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła K. W., która zarzuciła niezgodność z przepisami prawa i nieuwzględnienie faktycznego stanu prowadzonego postępowania przez co dojść może do naruszenia interesu inwestora w przedmiocie zakończenia postępowania w zakresie wydania przez PINB [...] decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania i wskazała, że budowa jest zakończona i toczy się postępowanie o zatwierdzenie projektu zamiennego i pozwolenie na użytkowanie. Dlatego nie ubiega się ona o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W odniesieniu do odstępstw wykonanych robót budowlanych od projektu pierwotnego stwierdzone zostały one w trakcie kontroli na budowie przez inspektora PINB [...] w dniu [...] czerwca 2007 r., tj. w czasie obowiązywania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze konieczność zatwierdzenia projektu zamiennego i dopuszczenie obiektu do użytkowania, na organie nadzoru budowlanego będzie ciążył obowiązek zamknięcia postępowania naprawczego. Tym samym biorąc pod uwagę art. 146 § 2 k.p.a. skarżąca podniosła, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwolenie na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Sąd podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdzili nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na K. W., A. B. oraz Ż. M. obowiązek przedłożenia - w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z garażem podziemnym) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż wzruszona w trybie nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Podstawą wyeliminowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego był art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zastosowanie powyższej regulacji uzależnione jest od jednoznacznego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że w trakcie robót budowlanych inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego będącego integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że stwierdzone odstępstwa mają charakter istotnych. Sąd podzielił stanowisko organu, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ bowiem nie ma możliwości dokonania właściwej oceny zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest warunkiem niezbędnym procedowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 36a tej ustawy w sytuacji, gdy w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonej dokumentacji projektowej będącej podstawą realizacji inwestycji. Skoro bowiem brak jest możliwości odniesienia do zatwierdzonego projektu to nie jest możliwe w ogóle wydawanie decyzji o obowiązku przedłożenia projektu zamiennego i dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w tym trybie. Nie oznacza to wcale konieczności rozbiórki powstałej inwestycji, co stanowi podstawową obawę skarżącej, ale może stanowić sytuację, w której organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do prowadzenia postępowania naprawczego w innym trybie. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania przez PINB [...] decyzji z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Została ona bowiem wyeliminowania z tego obrotu w trybie wznowienia postępowania decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...]. Właściwie zatem GINB przyjął, że w takim przypadku brak było podstaw do prowadzenia przez PINB [...] postępowania w sprawie realizacji spornego budynku mieszkalnego z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę oraz wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] był zasadne i prawidłowe. Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uznał, że organ I i II instancji rozstrzygając niniejszą sprawę właściwie podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco zebrały, rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. W., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia, ponieważ organ odwoławczy (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) naruszył następujące przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...], mimo że decyzja PINB nie naruszała prawa, a w szczególności nie naruszała prawa w sposób rażący, a więc nie było podstawy do stwierdzenia jej nieważności, b) art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji z naruszeniem wyrażonej w tym przepisie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, które to naruszenie polegało na całkowitym pominięciu faktu, że budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powstały w czasie, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę istniała w obrocie prawnym, c) art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, zawierającego w szczególności niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z treści którego nie wynika w sposób jasny, dlaczego organ widzi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2007 r. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia, z treści którego nie wynika w sposób jasny, dlaczego Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, co skutkowało oddaleniem skargi. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na twierdzeniu, że przepisu tego nie można zastosować, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego, a jego zastosowanie w takiej sytuacji stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na K. W., A. B. oraz Ż. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z garażem podziemnym) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania przez PINB [...] decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], we wznowionym postępowaniu, uchylił powyższą decyzję i odmówił wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zauważyć należy, że stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie decyzji w określonym w nim trybie uwarunkowane jest stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dokonanie ustaleń, że takie odstępstwa miały miejsce, możliwe jest zatem wyłącznie w przypadku, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę. Istotne odstępstwa odnoszą się bowiem do robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym, który podlegał zatwierdzeniu w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę usuwa z obrotu prawnego także zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego, nie jest możliwe ustalenie zaistnienia jakichkolwiek odstępstw, albowiem brak jest punktu odniesienia, jakim może być wyłącznie zatwierdzony projekt budowlany. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi o istotnym odstąpieniu od "zatwierdzonego" projektu budowlanego, czego nie dostrzega skarżąca kasacyjnie podnosząc, że ustalenia organu mogły być dokonane w oparciu o projekt budowlany, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny zachowuje swoją wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonana budowa. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów administracji uznał, że decyzja PINB [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdzając brak naruszeń prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, a także uzasadnił należycie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, nie naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.