II OSK 2177/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 676/12 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 676/12, oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po wznowieniu z wniosku M. W. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Powyższą decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], nakazującą M. W. rozbiórkę rozbudowy altany (budynku rekreacyjnego) o wymiarach 7,70 m x 8,00 m, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...], ozn. nr porządkowym [...], położonej na terenie R. przy os. A. w S., pozostawiając oznaczone na szkicu do protokołu PINB z dnia 13 listopada 2008 r. numerem 1 i 2 części budynku wybudowane w latach 1988 i 2003. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2011 r. organ wyjaśnił, iż M. W. jako podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazała, że jest nią decyzja Gminy Miasta S. zawierająca zgodę na legalizację istniejącej zabudowy. Organ podniósł, że pismo, na które powołuje się M. W. we wniosku o wznowienie postępowania zostało sporządzone w dniu [...] marca 2011 r., zatem w dniu wydawania decyzji zarówno przez organ powiatowy jak i organ odwoławczy, decyzja, na którą powołuje się we wniosku o wznowienie postępowania M. W., nie istniała. Na marginesie organ dodał, iż decyzja, na którą powołuje się M. W., w rzeczywistości nie jest decyzją a pismem Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] marca 2011 r. M. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji stwierdzając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a ponadto z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 8 oraz art. 77 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił pogląd, iż pismo Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] marca 2011 r. zawierające zgodę na legalizację przedmiotowego budynku rekreacyjnego nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, albowiem dowód ten nie istniał w dacie wydania ostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił także stanowiska skarżącej, że podstawą wznowienia postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) powinna być zgoda Burmistrza Miasta S. na rozbudowę altany na działce nr ew. [...] oznaczonej nr porządkowym [...], położonej na terenie R. przy os. A. w S. wyrażona nie tylko w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., ale również zgoda wyrażona "w postaci decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]", która jako dowód, o którym mowa w ww. przepisie, istniała w dacie wydania weryfikowanej w niniejszym trybie decyzji z dnia [...] października 2010 r. Organ zauważył, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z dnia 22 marca 2011 r., uzupełniony pismami z dnia 1 lipca 2011 r., 6 lipca 2011 r. oraz 1 grudnia 2011 r., wskazuje jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2010 r. dowód w postaci pisma Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] marca 2011 r., w którym Burmistrz Miasta S. wyraził zgodę na legalizację wykonanej rozbudowy spornej altany. Natomiast decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla rozbudowy przedmiotowej altany niewątpliwie nie była przedmiotem wniosków skarżącej o wznowienie postępowania, a ponadto ww. dokument był znany organowi, który wydał ostateczną decyzję w sprawie. W świetle powyższego, organ stwierdził, iż nawet gdyby przyjąć, co oczywiście w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, że nowym dowodem w sprawie miałby być dokument w postaci ww. decyzji o warunkach zabudowy, również brak byłoby podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania. Skargą M. W. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż zaskarżona decyzja narusza jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej, pomimo, że złożyła niezbędne dokumenty, nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że w niniejszej sprawie strona skarżąca sformułowała wniosek wznowieniowy w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać zatem ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Ponadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, powyższy warunek nie został spełniony, ponieważ z akt sprawy nie wynika by "nowy dowód" (pismo zastępcy Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r.), na który powołuje się strona skarżąca, istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki i mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Jest to więc dowód, który zaistniał w dacie późniejszej niż wydane w postępowaniu zwykłym decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. Z tego względu nie można wywieść tezy, że w dacie wydania decyzji ostatecznej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniały nowe dowody nieznane organowi. Brak jest więc związku między żądaną podstawą wznowienia a treścią decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie może stanowić przesłanki wznowieniowej decyzja Burmistrza Miasta S. o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r., ponieważ jak wynika już chociażby z samych twierdzeń skarżącej, decyzja ta została przedłożona do akt sprawy przez skarżącą w trakcie postępowania legalizacyjnego. Decyzja ta była więc znana organom wydającym nakaz rozbiórki. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, która powołuje się w skardze na naruszenie zasad współżycia społecznego, Sąd podniósł, że postępowanie administracyjne toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, pośród których brak jest odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym, które kreuje stosunki administracyjnoprawne, nie istnienie możliwość powołania się na te zasady. Ponadto nie można na zasadach współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego. Skargą kasacyjną M. W. zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca spełniła przesłanki, o których mowa art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., gdyż ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy. Te okoliczności faktyczne i dowody (vide pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r.) istniały w chwili wydania decyzji ostatecznej oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca twierdzi, iż przedmiotowy dowód istniał w dacie wydania ostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. bowiem pismo z dnia [...] marca 2011 r., w którym Burmistrz Miasta S. wyraził zgodę na legalizację wykonanej rozbudowy spornej altany, był końcowym efektem wielokrotnie uzyskiwanych w formie ustnej zgód Burmistrza na legalizację wykonanej rozbudowy. Zgody te wyrażane były od co najmniej 7-8 miesięcy w formie ustnej przez Burmistrza Miasta S., zanim w końcu na wyraźną prośbę skarżącej Burmistrz swoje poprzednie zgody potwierdził w formie pisemnej w dniu [...] marca 2011 r. W niniejszym postępowaniu niewyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy bowiem nie ustalono, czy oprócz pisemnej zgody Burmistrza z [...] marca 2011 r. były wydawane wcześniej ustne zgody i zezwolenia na legalizację rozbudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podnosząc wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty, skarżąca zmierza w istocie do zakwestionowania poczynionych przez organ odwoławczy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń, co do niespełnienia się w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 k.p.a.), bez ich powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi błędną konstrukcję skargi kasacyjnej. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznać należy, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji. Podlegające kontroli postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem o wznowienie postępowania, opartym na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowym dowodem, stanowiącym, zdaniem skarżącej, podstawę do uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., jest pismo zastępcy Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r., którym ten wyraził zgodę na legalizację wykonanej rozbudowy spornej altany. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, istniały one w dniu wydania decyzji ostatecznej i po trzecie, nie były znane organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze warunki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że pismo zastępcy Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r. nie mogło być przyczyną uchylenia ostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Pismo to nie istniało bowiem w dacie wydawania ww. decyzji. Bezwzględną przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest natomiast to, aby nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniały na dzień wydania przez organ decyzji ostatecznej. Poczynione w tym zakresie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia uznać należy zatem za prawidłowe. Podnoszona przez skarżącą dopiero w skardze kasacyjnej okoliczność uzyskiwania od Burmistrza Miasta i Gminy S. ustnych zgód na legalizację wykonanej rozbudowy w żaden sposób nie może wpłynąć na odmienną niż powyższa ocenę. Przede wszystkim na powyższą okoliczność skarżąca nie powoływała się na żadnym etapie postępowania administracyjnego. Brak było natomiast podstawy ku temu, aby organ z własnej inicjatywy wyjaśniał tę kwestię. Powyższe okoliczności uniemożliwiły organom poczynienie ustaleń w tym zakresie i odniesienie się do tych twierdzeń. Poza tym skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby zgody takie faktycznie uzyskała. Samo jej twierdzenie nie jest w tej kwestii wystarczające. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. - zebrany w sprawie przez organy materiał dowodowy był bowiem wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię również nie zasługiwał na uwzględnienie. Podnosząc ten zarzut skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła bowiem, na czym błąd rozumienia wskazanego przepisu polega i jak należałoby ten przepis rozumieć prawidłowo. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca podziela dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię tego przepisu a nie zgadza się jedynie z ustaleniami co do spełnienia się wskazanych w nim przesłanek. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.