VII SA/Wa 676/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwana dalej k.p.a.), po wznowieniu z wniosku M. W. postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], nakazującą M. W. rozbiórkę rozbudowy altany (budynku rekreacyjnego) o wymiarach 7,70 m x 8,00 m, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...], ozn. nr porządkowym [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy os. A. w S., pozostawiając oznaczone na szkicu do protokołu PINB z dnia 13 listopada 2008 r. numerem 1 i 2 części budynku wybudowane w latach 1988 i 2003. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter i istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie wznowienia postępowania. Wskazał m.in., iż jedną z przesłanek wznawiających postępowanie jest okoliczność, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zauważył, iż warunkiem wznowienia postępowania w oparciu o w/w przepis jest fakt, że powoływane okoliczności lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych, nowych dowodów w chwili wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Omawiany przepis wymaga kumulatywnego spełnienia ww. przesłanek. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż M.W. jako podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazała, że jest nią decyzja Gminy Miasta S. zawierająca zgodę na legalizację istniejącej zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania dotyczące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ wskazał, iż o ile warunki pierwszy i trzeci zostały dochowane, to bez wątpienia warunek drugi (istnienie nowych okoliczności faktycznych, nowych dowodów w chwili wydania decyzji ostatecznej) nie jest zachowany. Pismo bowiem, na które powołuje się M. W. we wniosku o wznowienie postępowania zostało sporządzone w dniu 17 marca 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzję nr [...] wydał w dniu [...] września 2010 r., natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek złożonego odwołania decyzję nr [...] wydał w dniu [...] października 2010 r. Organ wskazał, iż w dniu wydawania decyzji zarówno przez organ powiatowy jak i organ odwoławczy decyzja na którą powołuje się we wniosku o wznowienie postępowania M.W. nie istniała. Na marginesie organ ponadto dodał, iż decyzja, na którą powołuje się M. W. w rzeczywistości nie jest decyzją, a pismem Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] marca 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. złożyła M. W., stwierdzając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a ponadto z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 8 oraz art. 77 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, wskazał na trzy przesłanki, wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podzielił pogląd organu wojewódzkiego, iż pismo Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], zawierające zgodę na legalizację budynku rekreacyjnego mieszczącego się na działce nr ew. [...] położonej przy ul. D. w S., użytkowanej przez M. W., nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, albowiem dowód ten nie istniał w dacie wydania ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił także stanowiska skarżącej, że podstawą wznowienia postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) winna być zgoda Burmistrza Miasta S. na rozbudowę altany na działce nr ew. [...] oznaczonej nr porządkowym [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy os. A. w S. wyrażona nie tylko w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., ale również zgoda wyrażona "w postaci decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]", która jako dowód, o którym mowa w w/w przepisie, istniała w dacie wydania weryfikowanej w niniejszym trybie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Organ zauważył, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z dnia [...] marca 2011 r., uzupełniony pismami z dnia 1 lipca 2011 r., 6 lipca 2011 r. oraz 1 grudnia 2011 r., wskazuje jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2010 r. dowód w postaci pisma Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] marca 2011 r., w którym Burmistrz Miasta S. wyraził zgodę na legalizację wykonanej rozbudowy spornej altany. Natomiast decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla rozbudowy przedmiotowej altany niewątpliwie nie była przedmiotem wniosków skarżącej o wznowienie postępowania, a ponadto ww. dokument był znany organowi, który wydał ostateczną decyzję w sprawie. W świetle powyższego, organ stwierdził, iż nawet gdyby przyjąć, co oczywiście w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, że nowym dowodem w sprawie miałby być dokument w postaci ww. decyzji o warunkach zabudowy, również brak byłoby podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.W., wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż zaskarżona decyzja narusza jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej, pomimo, że złożyła niezbędne dokumenty, nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Podniosła, iż w postępowaniu legalizacyjnym, jako udokumentowanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, złożyła oświadczenie (na druku urzędowym), w którym wskazała, iż zajmuje działkę nr[...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w S. w sprawie przydzielenia działki uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1986 r. Nadto, złożyła decyzję o warunkach zabudowy nr [...] a celem uzupełnienia, właściciel terenu, tj. Urząd Gminy Miasta S. wydał pisemną zgodę na legalizację rozbudowy na zajmowanym przez nią terenie. Zaznaczyła, iż złożyła projekt inwentaryzacyjny, a działka i budynek zostały naniesione na plany geodezyjne. Stwierdziła, iż pomimo tego, organ stopnia powiatowego wydał decyzję z dnia [...] września 2010 r. nakazującą rozbiórkę dobudowanej części budynku, uzasadniając to brakiem złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca wskazała także, iż zgody od użytkownika wieczystego, tj. Polskiego Związku Działkowców nie mogła otrzymać, gdyż stan prawny tego terenu nie jest uregulowany, nieruchomość ta nie posiada założonych ksiąg wieczystych, ani nie istnieje na tym terenie ważnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Podniosła również, iż właściciel gruntu, tj. Gmina Miasto S., po wizji lokalnej zagospodarowania terenu, na którym znajduje się kilkanaście domów, wydał pozytywną opinię. Położenie działki o nr ew. [...] spełnia warunki na zabudowę jednorodzinną, ponieważ przylega do drogi publicznej, posiada możliwość przyłączenia do wody i kanalizacji miejskiej oraz indywidualnego przyłącza do energii elektrycznej. Zdaniem skarżącej bezpodstawna odmowa legalizacji, pomimo spełnienia przez nią warunków przewidzianych prawem, stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego i podważa zaufanie obywatela do organów państwowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], którą organ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy altany (budynku rekreacyjnego) o wymiarach 7,70 m x 8,00 m, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...], ozn. nr porządkowym [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy os. A. w S., ponieważ wbrew twierdzeniom strony skarżącej w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W niniejszej sprawie strona skarżąca sformułowała wniosek wznowieniowy w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z treści tego przepisu, prawidłowe powołanie się na przesłankę wznowieniową w nim zawartą, wymaga kumulatywnego spełnienia następujących warunków. A zatem nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1385/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie powyższy warunek nie został spełniony, ponieważ z akt sprawy nie wynika by "nowy dowód" (pismo zastępcy Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r.), na który powołuje się strona skarżąca, istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki i mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Jest to więc dowód, który zaistniał w dacie późniejszej niż wydane w postępowaniu zwykłym decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. Z tego względu nie można wywieść tezy, że w dacie wydania decyzji ostatecznej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniały nowe dowody nieznane organowi. Brak jest więc związku między żądaną podstawą wznowienia a treścią decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie może stanowić przesłanki wznowieniowej decyzja Burmistrza Miasta S. o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r., ponieważ jak wynika już chociażby z samych twierdzeń skarżącej, decyzja ta została przedłożona do akt sprawy przez skarżącą w trakcie postępowania legalizacyjnego. Decyzja ta była więc znana organom wydającym nakaz rozbiórki. Tak więc zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z powołanymi przez skarżącą "nowymi dowodami" nie zaistniała. Skarżąca nie wykazała bowiem, że co najmniej w dniu wydania decyzji nr [...] istniało oświadczenie woli właściciela - Gminy Miasta S. bądź użytkownika wieczystego - Polskiego Związku Działkowców zgodnie, z którym skarżąca mogłaby dysponować działką nr [...] na cele budowlane. Skarżąca winna więc wykazać, że Gmina Miasto S. w akcie przekazania w użytkowanie wieczyste terenu pracowniczych ogrodów działkowych Polskiemu Związkowi Działkowców, wyznaczyła granice przeznaczenia tego prawa w zakresie możliwości zabudowy przekazanego terenu. Dodatkowo skarżąca winna wykazać, że uzyskała indywidualną zgodę użytkownika wieczystego bądź też w dniu wydania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki istniały zapisy statutowe Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. regulujące te kwestie. W innym wypadku winna uzyskać zgodę właściciela, którą co prawda otrzymała, ale już po wydaniu ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, co oznacza, że zgoda ta z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mogła stanowić przesłanki wznowieniowej. Skarżąca winna mieć na względzie, że jedną z głównych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasad trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a., co oznacza, że decyzje administracyjne mogą być wzruszane tylko w ściśle określonych przez prawo przypadkach. Takie rozwiązanie systemowe służyć ma przed wszystkim pewności obrotu prawnego, jako istotnego elementu demokratycznego państwa prawnego. Obywatele muszą mieć bowiem zagwarantowane minimum pewności, co istnienia przysługujących im praw i obowiązków, w tym wynikających z decyzji administracyjnej. Ten element właśnie sprzyja budowaniu zaufania obywateli do organów państwa, które w związku z obowiązującą ww. zasadą nie mogą w sposób dowolny ingerować w sferę przyznanych praw i obowiązków. Jak wynika z akt sprawy, w trakcie postępowania wznowieniowego skarżąca nie przedstawiła dokumentów (nowych dowodów), które potwierdzałyby, że mogła na działce nr [...] zrealizować jakikolwiek cel inwestycyjny, a powołanie się przez nią na uchwałę Prezydium Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców nie jest wystarczające, ponieważ skarżąca nie wykazała, że z treści tej uchwały wynika przyznanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewódzkiego Zarządu w sprawie przydzielenia działki wynika wyłącznie, że skarżąca została przyjęta w poczet członków Polskiego Związku Działkowców i to, że przydzielono jej działkę nr [...] o pow. 523 m2. Ponadto wynika z tej decyzji, że skarżąca nie uiściła opłaty inwestycyjnej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że z treści tej decyzji wynika przysługujące skarżącej prawo do zabudowy ww. działki. Z tego względu, organy administracyjne prawidłowo odmówiły skarżącej uchylenia decyzji rozbiórkowej wobec braku wykazania przez skarżącą zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, która powołuje się w skardze na naruszenie zasad współżycia społecznego, w tym zakresie należy wskazać, że postępowanie administracyjne toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, pośród których brak jest odpowiednika art. 5 k.c., co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym, które kreuje stosunki administracyjnoprawne (a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie) nie istnienie możliwość powołania się na te zasady. Skarżąca winna mieć na względzie, że działanie organów administracji publicznej nie może być oceniane przez pryzmat ujętych w art. 5 k.c. klauzul generalnych z tego powodu, że przepis ten, jako zawarty Kodeksie cywilnym, odnosi się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (zob. art. 1 k.c.), a nie stosunków administracyjnoprawnych między tymi osobami, a organami administracji publicznej. Ponadto nie można na zasadach współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 113/07; z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 124/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut ten nie zasługuje więc na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.