III SA/Kr 564/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skarg L. D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2011 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, Prezydent Miasta skierowanymi do L. D. decyzjami z dnia [...] 2011 r., I. znak: [...] - orzekł o: 1) stwierdzeniu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego w kwocie 3996,00 zł, 2) żądaniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości określonej w pkt 1 oraz podzieleniu żądanej kwoty na 15 miesięcznych rat w wysokości 266,40 zł każda płatnych do ostatniego dnia każdego miesiąca, poczynając od 1 marca 2011 r. pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, 3) nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. II. znak: [...] orzekł o: 1) stwierdzeniu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku okresowego w kwocie 180 zł, 2) żądaniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości określonej w pkt. 1 oraz podzieleniu żądanej kwoty na 10 miesięcznych rat w wysokości 18 zł każda płatnych do ostatniego dnia każdego miesiąca, poczynając od 1 marca 2011r. pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, 3) nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, - na podstawie art. 104, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 4, 8, 14, 98, 104, 106, 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie decyzji: I. - Nr [...] z dnia [...] 2009 r. strona otrzymała świadczenie w formie zasiłku stałego w wysokości 444,00 zł przez okres od 1.06.2009r. na stałe; - Nr [...] z dnia [...] 2010r. zmieniono powyższą decyzję w ten sposób, że od 1.05.2010 r. świadczenie w formie zasiłku stałego nie przysługiwało; II. - Nr [...] z dnia [...] 2009 r. strona otrzymała świadczenie w formie zasiłku okresowego w wysokości 20,00 zł przez okres od 1.07.2009r. do 31.12.2009r.; - Nr [...] z dnia [...] 2009 r. przyznano stronie zasiłek okresowy w wysokości 20 zł od dnia 1.01.2010r. do 31.12.2010r.; - Nr [...] z dnia [...] 2010 r. zmieniono powyższą decyzję w ten sposób, że od 1.05.2010 r. świadczenie w formie zasiłku okresowego nie przysługiwało. Organ ustalił, że strona pobrała nienależnie świadczenie w formie zasiłku stałego i okresowego za okres od 1.08.2009r. do 30.04.2010 r. Wbrew art. 109 ustawy o pomocy społecznej, strona nie poinformowała organu o otrzymaniu świadczenia rentowego z ZUS w okresie od 1.08.2009 do 31.03.2010 r. oraz o uzyskaniu dochodu z tytułu umowy o pracę w okresie od 1.08.2009 r. do 30.04.2010r. W dalszej części uzasadnienia, organ wylicza okoliczności z powodu, których świadczenie w formie zasiłku, nie powinno stronie przysługiwać. Decyzją z dnia [...] 2009r. ZUS ustalił prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od 1.08.2009r. do 31.03.2010 r. Wyrównanie świadczenia za okres od 1.08.2009r. do 31.12.2009r. w wysokości 4856,37 zostało przekazane na konto strony dnia 2.12.2009 r., o czym strona nie poinformowała pracownika socjalnego. Następne wypłaty świadczeń ZUS strona otrzymała w okresie od 1.01.2010r.-31.03.2010r. W marcu 2010 r. strona uzyskała rozliczenie podatku za okres od 1.08.2009r - 31.12.2009r. w wysokości 510 zł, o czym nie poinformowała pracownika socjalnego. Strona podjęła pracę zarobkową od dnia 10.08.2009r. i pozostaje w zatrudnieniu. Ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy oraz z art. 8 ust. 12 ustawy dochód strony wynosił w miesiącu: sierpniu 2009 r.: 1734,44 zł; wrześniu 2009 r.: 1919,74zł; październiku 2009 r.: 1919,74 zł; listopadzie 2009 r.: 2219,39 zł; grudniu 2009 r.: 2149,86 zł; styczniu 2010 r.: 2109,14 zł; luty 2010 r.: 2109,14 zł; marcu 2010 r.: 2259,02 zł; kwietniu 2010 r.:1101,07zł. Wobec tego znacznie przekroczył kryterium dochodowe, czyli 477 zł na osobę samotnie gospodarującą (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). W związku z powyższym świadczenie w formie zasiłku stałego i okresowego w okresie od 1.08.2009r do 30.04.2010r. nie przysługiwało a pobrane przez stronę świadczenie jest nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Wysokość miesięcznych rat spłaty kwoty należności została ustalona z uwzględnieniem sytuacji osobistej i majątkowej strony. W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 98 ustawy o pomocy społecznej postanowiono jak w sentencji. L. D. wniosła odwołania od powyższych decyzji. Podniosła, że nie uchyla się od spłaty należności o ile po weryfikacji okaże się, iż nadużyła środków z kasy publicznej, jednak nie w przedstawionej wysokości, nie w sugerowanej wysokości rat i ze zwłoką w czasie zależnym od przyznania skarżącej świadczeń rentowych ZUS. Jest w trakcie diagnozowania choroby, która jest następstwem schorzeń już istniejących, stan zdrowia stale się pogarsza. Komisja orzekająca ZUS daje skarżącej czas do 24 marca 2011 r. na dostarczenie brakujących badań (testy psychologiczne, MRI głowy), dopiero po tym terminie nastąpi ostateczna decyzja w sprawie. Wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie świadczeń w momencie, gdy spłaciła wszelkie zadłużenie ciążące na niej w spółdzielni mieszkaniowej i u osób trzecich, które służyły skarżącej pomocą finansową w okresach, gdy pozostawała bez pracy i zasiłków, pogrążona chorobami uniemożliwiającymi podjęcie zatrudnienia. Wniosła o ewentualne przesłuchanie w kwestiach spornych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 25 marca 2011 r.: I. znak [...]; II. znak [...] - utrzymało w mocy decyzje organu I instancji - na podstawie art. 3 ust. 1, art. 37 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1 i 2, art. 98, art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Wyjaśniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej: świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny". Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do dyspozycji art. 104 ust. 3 ustawy: "Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej". Kolegium podniosło, że decyzja administracyjna o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i jego wysokości nie jest decyzją wydawaną na zasadzie uznania. Co najwyżej strona mogłaby się zwrócić do organu I instancji z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w części lub całości, w myśl art. 104 ust. 4 ustawy. L. D. wniosła skargi na powyższe decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła, że dysponując pełnym zasobem korespondencji słanej do pracowników MOPS, będącej odzwierciedleniem opieszałości i indolencji działań zatrudnionych tam opiekunów, podtrzymała swoje stanowisko w kwestiach zarzutu zaniedbania przez nich obowiązków, do których zostali powołani. Zakwestionowała dane dotyczące świadczeń kierowanych na rzecz podopiecznego MOPS, R. D., w latach 2002-2006. Zwróciła się o wystąpienie w tej sprawie do Prezesa SM "[...]" o przedstawienie dowodów wpłat na rzecz Spółdzielni, dokonanych przez R. D. lub przez MOPS. Ponadto domaga się dowodów na kierowanie sum pieniężnych przez MOPS do PGNiG z tytułu zużycia gazu przez R. D. i sum kierowanych do Zakładu Energetycznego za ten sam okres. Dane te pozwolą na zrozumienie sytuacji skarżącej, którą zastała po powrocie z leczenia depresji w roku 2007 -nie zamieszkiwała wspólnie z R. D. w okresie 2002-2006. Zdaniem skarżącej, postanowiono bronić społecznych pieniędzy w myśl narzuconych, sztywnych przepisów. Pozostając bezradną wobec tych przepisów, zdecydowała się na oddanie sprawy sądowi cywilnemu, skarżąc Skarb Państwa o niekonsekwentne decyzje- z jednej strony trwonienia pieniędzy społecznych i znieczulicę a z drugiej strony sposób ich pozyskiwania w atmosferze przedstawienia sztucznie zarysowanych faktów. Skarżąca, jako osoba z przewlekłymi schorzeniami, pozostająca w orzeczeniu niepełnosprawności na stałe, nie jest w stanie bronić swych praw, a co za tym idzie, czuje się podwójnie upokorzona i nieszczęśliwa, że ma do czynienia z tego rodzaju instytucjami powołanymi do szeroko rozumianej opieki społecznej. Żałuje, iż zmuszona była z niej skorzystać. W obecnej chwili pracuje na ułamkową część etatu, z minimum płacowym, wolnym od zajęć egzekucyjnych, ZUS odmawia renty, ponieważ pracuje. Chcąc uwolnić się od podejrzeń wyłudzenia "nienależnych" sum pieniężnych, zaproponowała ugodę, w tym odpracowanie wskazanej po ponownej weryfikacji kwoty, w formie pracy społecznej. Gdyby jednak ta ugoda nie została zaakceptowana przez Sąd Administracyjny, broniąc zagrożonych interesów finansowych zmuszona będzie do wprowadzenia w czyn przedstawionej na wstępie alternatywy. Stan zdrowia skarżącej ulega stałemu pogorszeniu, wymaga stałego leczenia, wizyt u wielu specjalistów, na co ma pełną dokumentację i faktury za leki. Podniosła, że, nikt nie ma odwagi zapytać bezpośrednio skarżącej, jak wyglądały relacje z pracownikami MOPS, odmowy wszelkiej pomocy pozamaterialnej (w tym zapomogi na remont pokoju zajmowanego przez R. D.), komisyjne, bezskuteczne oględziny zdewastowanego mieszkania. Podniosła także spłatę kredytu wziętego na okna PCV, której to pomocy odmówił MOPS w roku 2009, uzasadniając brakiem dyscypliny leczenia odwykowego R. D. i nie dyscyplinując go środkami na ten cel przewidzianymi, którymi jako instytucja dysponuje. Wniosła o przeprowadzenie nowej kalkulacji w kwestii kosztów. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Na wstępie należy zauważyć, że skarżąca, choć w sposób dość nieporadny, ale jednoznacznie przywołuje argumentację dotyczącą swojej trudniej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej, która jak wynika z jej twierdzeń, jest organom pomoc społeczną udzielającym znana oraz dotyczącą dotychczas udzielanej pomocy. Organ I instancji do tych okoliczności zupełnie się nie odniósł uznając jedynie, że skarżącej świadczenie w formie zasiłku stałego i okresowego w okresie od 1.08.2009r do 30.04.2010. nie przysługiwało, zatem pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi w oparciu o art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast Kolegium podniosło, że decyzja administracyjna o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i jego wysokości nie jest decyzją wydawaną na zasadzie uznania. Co najwyżej strona mogłaby się zwrócić do organu I instancji z uzasadnionym wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w części lub całości, w myśl art. 104 ust. 4 ustawy. Zdaniem Sądu, w zaskarżonych decyzjach oraz w poprzedzających decyzjach organu I instancji- organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bowiem wykładni art. 98 nie można dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4, który ustawa nakazuje stosować odpowiednio. Organ w powyższej regulacji upatruje dwa odrębne postępowania, z których jedno (z art. 98) wszczynane z urzędu kończy decyzja związana, wydana po ustaleniu nieprawdziwych danych lub zatajeniu przez stronę sytuacji materialnej, drugie zaś wszczynane na wniosek pracownika socjalnego lub strony kończy decyzja uznaniową (art. 104 ust. 4). W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania zgodnie z zasadami wykładni należy rozważyć czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Powołany przepis art. 98 ustawy w zdaniu drugim zawiera, zatem odesłanie do art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Wskazany przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Przepis ten wiąże się ściśle z określoną w art. 100 ust. 1 ustawy ogólną zasadą pomocy społecznej kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Z powołanego przepisu art. 104 ust. 4 wynika, spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza, jeżeli w danej sprawie zaistnieją okoliczności szczególne. Do okoliczności szczególnych uzasadniających wystąpienie z wnioskiem ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego. Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w której co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu, organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 - zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. Wobec ustawowego wymogu złożenia wniosku, jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości. Wynika to nie tylko ze wskazanego przepisu, lecz także z zasady informacji, o której stanowi art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Nakłada on na organy administracji państwowej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, a także z art. 10 § 1 k.p.a. przewidującego zapewnienie stronom czynnego udziału. Organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej ma, więc obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, a następnie wniosek taki rozpoznać. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym wielokrotnie przyjmowano, iż naruszenie przez organ zasad wyrażonych w art. 9 i 10 k.p.a. i pozbawienie strony możliwości skorzystania z jej uprawnień, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzi do uchylenia decyzji. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy, jak i z treści decyzji organu I instancji nie wynika, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że organ I instancji w pismach skierowanych do skarżącej zawarł pouczenie o możliwości wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w świetle art. 104 ust. 4 ustawy. Na tę możliwość wskazało też Kolegium w uzasadnieniu swojej ostatecznej decyzji. Zdaniem Sądu, takie pouczenia nie wskazują jednakże, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy skoro tej okoliczności ani organ I instancji ani też organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie podnosił. Nie zastępuje także takich rozważań stanowisko wyrażone w notatce służbowej - bez daty (k. 181-183) - sporządzonej przez Kierownika MOPS po wniesieniu przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji: klientka nadal pozostaje w zatrudnieniu, więc posiada własne zasoby, z których może wpłacać w ratach kwotę nienależnie pobranych świadczeń." Stanowisko powyższe wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, Lex 580349, wyrok z dnia 30 października 2008 r., I OSK 1863/07, ONSAiWSA 2010/2/31 czy z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 517/07, Lex 501065), którą to wykładnię w pełni podziela skład orzekający rozpoznający sprawę. Jeżeli zatem organy administracji nie rozważyły kwestii zastosowania regulacji art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przy okazji orzekania na gruncie art. 98 ustawy o obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, naruszyły powyższe przepisy w ramach ustalania podstawy materialno prawnej decyzji oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ramach podstaw proceduralnych. Nie zbadały, bowiem kwestii wystąpienia tych okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 ustawy. Tym samym także, nie mogły tych okoliczności faktycznych wszechstronnie ocenić. W ocenie Sądu w sprawie organy naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4 oraz art. 98 ustawy o pomocy społecznej, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji oraz utrzymanych przez nie w mocy decyzji organu I instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z art. 152 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.