I OSK 747/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 250/12 w sprawie ze skargi B. S.-P., A. P., G. P., M. P. i T. K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w C. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od B. S.-P., A. P., G. P., M. P. i T. K. na rzecz Gminy Miasta C. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu250/12, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Chełm z dnia 30 stycznia 2012 r., nr XV/165/12, w przedmiocie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie i określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: w dniu 30 stycznia 2012r. Rada Miasta Chełm – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.), art. 5 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 5 c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z póxn. zm.) – podjęła uchwałę Nr XV/165/12 w sprawie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie, ul. [...], poprzez wygaszanie. Na tę uchwałę B. S.-P., A. P., G. P., M. P., T. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, wskazując, że uchwała nie zawierała uzasadnienia. Podniesiono ponadto, że skarżące B. S.-P. i M. P. nie zostały prawidłowo zawiadomione o zamiarze likwidacji szkoły, co stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Chełm wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu250/12, stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta Chełm z dnia 30 stycznia 2012 r., nr XV/165/12, wskazał, że nie zawiera ona uzasadnienia, zatem nie wiadomo z jakiego powodu Rada Miasta Chełm w dniu 30 stycznia 2012 r. podjęła przedmiotową uchwałę i zdecydowała się na rozpoczęcie dwuetapowej procedury dotyczącej likwidacji szkoły. Sąd stwierdził, że choć ustawodawca nie wprowadza wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały, to podzielając zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że taki wymóg wynika z wykładni celowościowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ponieważ pojęcie likwidacji szkoły nie jest zdefiniowane przez ustawodawcę, niezbędne jest określenie przez Radę Miasta Chełm przesłanek faktycznych i prawnych uzasadniających wszczęcie działań zmierzających do całkowitego zaprzestania działalności Szkoły Podstawowej Nr 10 w Chełmie. Natomiast z uchwały tej nie wynika jakie są merytoryczne motywy, że z dniem 1 września 2012 r. ma rozpocząć się proces likwidacji szkoły poprzez wygaszanie. Nie wiadomo również, dlaczego jej likwidacja zakończy się w dniu 31 sierpnia 2017 r., ani w jaki sposób organ prowadzący zapewnia uczniom możliwość kontynuowania nauki. Sąd uznał, że figurujący w aktach sprawy projekt uchwały intencyjnej (o zamiarze likwidacji szkoły) nie jest elementem skarżonej uchwały z dnia 30 stycznia 2012 r. Z tego powodu nie ma pewności, czy rzeczywiście radni kierowali się względami podanymi w projekcie uchwały. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że stosowanie do art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący jest zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić między innymi rodziców (opiekunów) uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. W przypadku kiedy organ zdecyduje się na dokonanie pisemnych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, wówczas zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestie doręczeń. Sąd podał, że zawiadomienia skierowane do B. S.-P. oraz M. P. – wbrew twierdzeniom skargi – zostały im skutecznie doręczone, organ prawidłowo zastosował fikcję prawną doręczenia określoną w art. 47 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji to właśnie tym osobom skutecznie doręczono zawiadomienia w niniejszej sprawie, w jej aktach nie ma zaś jakiegokolwiek dowodu na to, że informacje o zamiarze likwidacji zostały doręczone pozostałym rodzicom (opiekunom). Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyło Miasto Chełm, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bądź o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 25 § 1 , art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zdolność sądową ma Rada Miasta Chełm reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Miasta, a nie Miasto Chełm reprezentowane przez Prezydenta Miasta Chełm; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 i ust 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 59 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe ich zastosowanie oraz uznanie, że uchwała Rady Miasta Chełm z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XV/165/12 mogła być zaskarżona w tym trybie przez skarżących, pomimo, że uchwała ta otwiera dopiero proces likwidacji szkoły, przez co nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 3) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 152 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa uchwała nie posiadała uzasadnienia w sytuacji, gdy do tego zarzutu skargi organ – Rada Miasta Chełm – odniósł się w odpowiedzi na skargę z dnia 8 maja 2012 r. jedynie w aspekcie samych zarzutów skargi dotyczących naruszenia § 131 , 142 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a przedmiotowa uchwała Rady Miasta nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, oceniający zgodność uchwały z prawem, w tym również aspekt posiadania przez przedmiotową uchwałę uzasadnienia, natomiast Sąd pierwszej instancji nie wzywał Rady Miasta Chełm do wyjaśnienia tej kwestii i nie ustalił tej okoliczności mającej zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie w tej sprawie; 4) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 152 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, skutkujące naruszeniem przepisów postępowania poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie było skutecznych zawiadomień o zamiarze likwidacji przedmiotowej placówki w stosunku do skarżących A. P., G. P., T. K. w sytuacji, gdy skarżący ci nie kwestionowali tego faktu, a Sąd pierwszej instancji nie wzywając Rady Miasta Chełm do wyjaśnień tej kwestii i złożenia dokumentów potwierdzających fakt skuteczności zawiadomień, uznał, że zawiadomień tych nie było, pomimo iż faktycznie były. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane zarzuty oraz podniesiono, że z treści Raportu o stanie oświaty w mieście Chełm wynikały motywy leżące u podstaw podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S.– P. A. P., G. P., M. P., T. K., wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podnieśli, że mieli interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż są rodzicami uczniów szkoły objętej zamiarem likwidacji. W ich ocenie organ prowadzący szkołę na żadnym etapie postępowania nie udowodnił, iż zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie, zaś Raport o stanie oświaty w mieście Chełm nie był elementem składowym zaskarżonej uchwały, nie można zatem przyjąć, że uprawnionym znane były powody wszczęcia procesu likwidacji. Argument ten podniesiono bowiem dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Chełm z dnia 30 stycznia 2012 r., nr XV/165/12, w przedmiocie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności powołanej uchwały. Na wstępie wskazać należy, że art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Przepis ten wskazuje, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Do zagadnienia charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji szkoły Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, w której podniesiono, że w piśmiennictwie nie ma opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły będzie nienormatywnym aktem generalnym, a uchwała o likwidacji szkoły – aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Należy zatem stwierdzić, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, różniącym się od trybu likwidacji innych jednostek organizacyjnych. Za podstawową szczególną cechę likwidacji szkół należy uznać dwuetapowość procedury likwidacyjnej. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu likwidacyjnego. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Jak już wyżej wspomniano, jego podjęcie stanowi niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Chełm z dnia 30 stycznia 2012 r., nr XV/165/12, o zamiarze rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie dopiero otwiera proces jej likwidacji, przez co nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aby można było skutecznie zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu. Jest to bowiem dopiero pierwszy etap procedury, a właściwa likwidacja tejże szkoły zostanie dokonana dopiero na podstawie odrębnej uchwały Rady Miasta Chełm o likwidacji placówki. Nie można zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie w jakikolwiek sposób zostały naruszone interesy osób składających skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, gdyż na obecnym etapie postępowania nie wykazały one swojej legitymacji skargowej w sprawie. A skoro tak, to Sąd pierwszej instancji nie mógł rozpoznawać pozostałych zarzutów skargi. Wskazać należy, że uchwała o zamiarze rozpoczęcia likwidacji szkoły co do zasady powinna w istocie zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanej likwidacji. Skoro bowiem stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, to nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, że nie musi zawierać uzasadnienia. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że naruszenie tego wymogu nie miało istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zauważyć bowiem należy, że projekt przedmiotowej uchwały zawierał uzasadnienie likwidacji szkoły, motywy zamiaru likwidacji podaje także szczegółowo Raport o stanie oświaty w mieście Chełm znajdujący się w aktach niniejszej sprawy. Zarówno z uzasadnienia projektu, jak i z Raportu wynika, że powodem likwidacji szkoły podstawowej nr 10 w Chełmie poprzez wygaszenie jest jakość kształcenia, rosnące koszty finansowe oświaty oraz spadek w naborze uczniów do klas pierwszych, jak również zmniejszenie liczby oddziałów w szkole i stale zmniejszająca się liczba uczniów. Zdecydowano się zatem na dostosowanie sieci szkół na terenie miasta Chełm do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian. Wskazano także, iż sposób likwidacji szkoły poprzez wygaszenie ma łagodniejszy charakter, gdyż jest rozłożony w czasie przez co uczniowie, którzy już rozpoczęli naukę w tejże szkole mają możliwość jej ukończenia w obecnym miejscu. Wobec powyższego nie można przyjąć – co uczynił Sąd pierwszej instancji – że radni nie znali motywów leżących u podstaw rozpoczęcia procesu likwidacji szkoły podstawowej nr 10 w Chełmie. Podkreślić w tym miejscu należy, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły może być przesłane do uprawnionych osób dopiero po wszczęciu procedury likwidacyjnej, które następuje uchwałą rady gminy o zamiarze likwidacji szkoły. Uchwała ta otwiera bowiem dopiero proces likwidacji szkoły (o czym była już mowa powyżej), a tym samym nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego uznać należy, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie, a skarga złożona do Sądu pierwszej instancji podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy odstąpiono od zasądzenia kosztów.