I OSK 2626/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 62/12 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na bezczynność Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. w R. Z., działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie o "udostępnienie pisma dotyczącego Bloku Operacyjnego >>[...] w R.-Z.<< sp. z o.o. skierowanego przez Starostwo Powiatowe w Nowym Targu do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie". Wobec braku odpowiedzi, wnioskodawca pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., działając w trybie art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia - Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na bezczynność dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], ze względu na niedochowanie terminu załatwienia sprawy, wynikającego z art. 35 k.p.a., wyznaczył dyrektorowi Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dodatkowy czternastodniowy termin do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że przedmiotowy wniosek, zgodnie z art. 13 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, powinien być rozpatrzony w terminie 14 dni - czy to poprzez udostępnienie informacji, czy też poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji albo umarzającej postępowanie. Jak wynika z dokonanych ustaleń, do dnia wydania postanowienia, dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie rozpatrzył wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji. Tym samym sprawa nie została załatwiona w terminie. N. Z. O. Z. "[...]" Sp. z o.o. w R. Z., pismem z dnia [...] marca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie w postępowaniu wszczętym pismem z dnia [...] listopada 2011 r., stanowiącym wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca spółka wniosła o: 1) zobowiązanie dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie do wydania w terminie określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie aktu lub dokonania czynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej pismem dotyczącym bloku operacyjnego "[...]" sp. z o.o. skierowanym przez Starostwo Powiatowe w Nowym Targu do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie; 2) stwierdzenie, że bezczynność dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie dyrektorowi Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) zasądzenie od dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz skarżącego "[...]" sp. z o.o. kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową osobą prawną, natomiast na mocy art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim funduszu i reprezentuje fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Wobec powyższego na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną, obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Wobec złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 listopada 2011 roku, dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie zgodnie z treścią art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany był do udostępnienia wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku żądanej informacji publicznej lub poinformowania go we wskazanym terminie o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej i wskazaniu terminu, w jakim informacja publiczna zostanie mu udostępniona. Pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia wniosku dyrektor nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej ani nie poinformował skarżącego o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność dyrektora w przedmiotowym zakresie potwierdził Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącej spółki, na dzień sporządzenia skargi dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie pozostaje w bezczynności, bowiem pomimo upływu 133 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez skarżącego, dyrektor nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej ani nie poinformował skarżącego o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej. Podniesiono, że organ lekceważy ustawowy obowiązek udostępnienia informacji publicznej, bowiem pomimo stwierdzenia bezczynności w tym zakresie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i wyznaczenia mu dodatkowego terminu nadal nie udostępnia żądanej informacji publicznej. Powyższe, w ocenie skarżącej spółki, upoważnia do żądania stwierdzenia, że bezczynność dyrektora w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] ma charakter rażącego naruszenia prawa oraz żądania wymierzenia dyrektorowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W ocenie organu pismo skarżącej spółki z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.2001 Nr 112, póz. 1198 ze zm.). Podano, że pismo z dnia [...] listopada 2011 r. nie pozwala na identyfikację "informacji", której żąda skarżący. W treści powołanego pisma skarżąca spółka wniosła o udostępnienie "pisma dotyczącego Bloku Operacyjnego >>[...]<< Sp. z o.o. skierowanego przez Starostwo Powiatowe w Nowym Targu do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie". Brak jakichkolwiek innych danych pozwalających na identyfikację żądanego pisma, chociażby granic czasowych nadania lub odbioru pisma, sprecyzowania czy pismo było adresowane do dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie czy komórkę organizacyjną co uniemożliwia, w ocenie organu, szybką identyfikację pisma, bo - jak podano - organ obsługuje ok. 449 500 sztuk korespondencji rocznie, 37 460 sztuk korespondencji miesięcznie, 8 650 sztuk korespondencji tygodniowo, co daje średnio 1 730 sztuk korespondencji dziennie. Powyższe zaś powoduje, że na obecnym etapie sprawy nie jest możliwe ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, do której znajduje zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na tej podstawie wniesiono o oddalenie skargi i wniosków w niej zawartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w dniu 10 maja 2012 r., czyli już po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność, dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej doręczając Prezesowi Zarządu [...] Sp. z o.o. w R. Z. pismo Starosty Nowotarskiego z dnia [...] października 2011 r. skierowane do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, a dotyczące w swej treści bloku operacyjnego "[...]" sp. z o.o. O udostępnieniu powyższej informacji pełnomocnik dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pismem z dnia [...] maja 2012 r. załączając pismo zawierające informację i zwrotne potwierdzenie jego odbioru przez adresata. Tym samym z chwilą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ustała bezczynność dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie. Sąd I instancji stwierdził, że skoro w chwili rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie nie pozostaje już w bezczynności, to postępowanie sądowe w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Sąd bowiem, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tzn. nie może zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 62/12, na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), umorzył postępowanie sądowe. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów sądowych. Zgodnie bowiem z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi przez sąd. Umorzenie postępowania nie stanowi uwzględnienia skargi (przypadki uwzględnienia skargi wymienione zostały w art. 145-150 ww. ustawy). Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie nastąpiło również z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ustawy (tj. w wyniku uwzględnienia skargi przez organ), ani w przypadku określonym w art. 118 § 2 (dotyczącym postępowania mediacyjnego), stąd zwrot kosztów nie był również możliwy na podstawie art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 62/12 wniosła strona skarżąca, tj. [...] Sp. z o.o. w R. – Z., zaskarżając je w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 §2 pkt 8 w związku z art. 149 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ bez zobowiązania go do wykonania czynności w określonym terminie; - art. 161 §1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania; - art. 200 i art. 201 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasądzenie kosztów postępowania wskutek umorzenia postępowania sądowego. Jak wskazano w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 200 i art. 201 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został podniesiony z ostrożności procesowej w sytuacji nieprzychylenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów odnośnie do nieuprawnionego umorzenia postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Jedną z podstawowych zasad w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasada skargowości. Zgodnie z tą zasadą, to jednostka wskazuje sąd, a żądaniem określonym w skardze wszczyna postępowanie sądowe. Konsekwentnie zatem o podjęciu ochrony przez złożenie skargi decyduje jednostka. Zgodnie z art. 57 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "§1. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (...)". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona podniosła zarzut bezczynności dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie. Skoro tak, to kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podlegać powinna kwestia pozostawania przez ten organ w bezczynności. Nie jest zatem zasadny, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisów art. 3 §2 pkt 8 w związku z art. 149 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie którego wywodzono o nieuprawnionym umorzeniu postępowania sądowego zamiast wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 161 §1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazujący na nieuprawnione umorzenie przez Sąd I instancji postępowania sądowego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu tego Sądu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, w którym wywiedziono, że "Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu >>jednocześnie<< nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia Sądu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania sądowego, przepis art. 203 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, mimo że w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o ich zasądzenie.