II OSK 2673/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 462/12 w sprawie ze skargi K. K. i A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 462/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. i A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, A. i K. K. wnioskiem z dnia 30 listopada 2010 r. wystąpili do Starosty Tatrzańskiego z wnioskiem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku sanitariatów ogólnodostępnych oraz zadaszenia dla turystów wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości M., gmina P. nr ew. [...] oraz częściowo na działkach nr ew. [...]. Starosta Tatrzański postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Starosta Tatrzański, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji zarzucając niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "m.p.z.p."). Odwołanie od ww. decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyli K. i A. K. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że rozstrzygnięcie o niezgodności z m.p.z.p. zapadło przedwcześnie bez wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że brak określenia parametrów zabudowy nie musi przesądzać o zakazie sytuowania nowej zabudowy w terenie UT3 i polecił wyjaśnić w ponownym postępowaniu, czy wymagana § 2 ust. 6 m.p.z.p., opinia gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury nie zastępuje braku, w zapisach § 8 ust. 4 m.p.z.p. –- wskazania konkretnych parametrów dla budowy sanitariatów w formie budynku. Organ odwoławczy wskazał także, iż jako pomocnicze (nierozstrzygające) przy interpretacji ww. zapisów m.p.z.p., mogłoby być poznanie stanowiska organu, który jest odpowiedzialny za przygotowanie i uchwalenie miejscowego planu, działającej przy Wójcie Gminnej Komisji Urbanistyki i Architektury (dalej jako "GKUiA"), a także projektanta urbanisty – autora przedmiotowego miejscowego planu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Tatrzański postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, a następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji podnosząc, że pozytywna opinia GKUiA, która obradowała w dniu 31 maja 2010 r. i wydana w oparciu o tę opinię opinia Wójta wyrażona pismem z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] nie zastępują braku wskazania konkretnych parametrów dla nowej zabudowy w zapisach § 8 ust. 4 m.p.z.p. Jak wynikało z pisma Wójta z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] opinia GKUiA dotyczyła wyłącznie formy architektonicznej zabudowy, komisja nie badała natomiast zgodności opiniowanych inwestycji (projektów) z m.p.z.p., co jak podkreślono w piśmie Wójta – należy do zadań Starosty, jako właściwego dla wydania pozwolenia na budowę. Od decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia [...] września 2011 r. A. K. i K. K. wnieśli odwołanie. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w § 8 ust. 4 m.p.z.p. określona została wyłącznie funkcja inwestycji dla terenu UT3, natomiast forma w § 10 m.p.z.p. Ani z zapisów § 8 ust. 4, ani z § 10, nie wynikało zdaniem organu odwoławczego aby w tym terenie (obszar polany wypoczynkowej) dopuszczalna była budowa nowych budynków. Sanitariaty, wskazane obok takich obiektów i urządzeń jak: ławki, stoły, zadaszenia dla ochrony przed deszczem i parking, jako możliwe do zlokalizowania, na ww. obszarze UT3, wobec braku szczegółowych parametrów dla zabudowy – nowych budynków oraz w związku z brzmieniem § 10 m.p.z.p., mogą być zorganizowane (urządzone) w formie tymczasowych obiektów (z wyłączeniem barakowozów i obiektów kontenerowych) lub obiektów podziemnych ale nie budynków. W ocenie Wojewody takiemu rozwiązaniu sanitariatów (stanowiącemu urządzenie, obiekt tymczasowy, obiekt podziemny) nie można zarzucić niezgodności z m.p.z.p. Organ II instancji podniósł również, iż taka interpretacja zapisów m.p.z.p. zapewnia brak trwałej ingerencji kubaturą w przestrzeń i chroni walory krajobrazowe polany wypoczynkowej (Polana [...]). W ocenie Wojewody, organ I instancji słusznie zakwestionował niezgodność projektu przedstawiającego sanitariaty w formie budynku o trzech kondygnacjach, (piwnice, parter, poddasze użytkowe) z ustaleniami m.p.z.p., który nie przewidywał w terenie UT3 wznoszenia nowej zabudowy – w formie budynków (punkt I postanowienia Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Słusznie również w ocenie organu odwoławczego Starosta Tatrzański zarzucił dodatkowo w pkt II.1 ww. postanowienia, że analiza rozwiązań funkcjonalnych, układu pomieszczeń, rozwiązań projektowych, powierzchni i skali obiektu, nazwanego budynkiem sanitariatów, nie przedstawia faktycznie budynku sanitariatów tylko budynek o innej funkcji. Działania inwestora i projektanta organ II instancji odczytał jako "obejście zapisów miejscowego planu". Wojewoda stwierdził, że wobec niespełnienia przez inwestora wymagań art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie można było wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zdaniem organu odwoławczego art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu, określonego w postanowieniu, którym nałożono obowiązek usunięcia stwierdzonych, po dokonaniu sprawdzenia w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 ww. ustawy, nieprawidłowości projektu budowlanego, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta Tatrzański nałożył na inwestorów określone obowiązki wyznaczając termin ich wykonania na dzień 14 września 2011 r. – w wyznaczonym terminie nie zostały one wykonane). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. wnieśli K. i A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 462/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy obydwu instancji zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ponadto kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszono prawo w stopniu prowadzącym do uwzględnienia skargi. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 4 ustawy – Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Trzeba podkreślić, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. Zdaniem Sądu planowana inwestycja – projekt budowlany nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. w Gminie P., przyjętego uchwałą Rady Gminy Poronin Nr 111/12/98 z dnia 9 grudnia 1998 r. (dalej "m.p.z.p."). Działka nr ewid. [...], objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, na której zlokalizowana jest planowana inwestycja (na działkach nr ewid. [...] i [...] zaprojektowano fragment zjazdu i przyłącza), położona jest w terenie, określonym w planie symbolem UT3 – w terenie usług turystycznych, dla którego ustalenia, przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały w § 8 ust. 4 ww. planu, który stanowi: "Teren UT3 (...) przeznacza się pod usługi turystyczne w postaci urządzonej polany wypoczynkowej. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania: 1) co najmniej 75% powierzchni terenu powinna stanowić zieleń, z możliwością pozostawienia go w dotychczasowym, rolniczym użytkowaniu, 2) na pozostałej powierzchni terenu można urządzić miejsce wypoczynku turystów, z ławkami, stołami, zadaszeniem dla ochrony przed deszczem, sanitariatami oraz parkingiem, 3) przy modernizacji, przebudowie i rozbudowie istniejących obiektów budowlanych należy zachować wymagania określone w ust. 2, pkt 2 do 6. Odnosząc powyższe zapisy planu do planowanej przez skarżących inwestycji Sąd stwierdził, że ta jej część, która odnosi się do realizacji miejsca wypoczynku dla turystów, z ławkami, stołami i zadaszeniem dla ochrony przed deszczem, a także sanitariatów jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego obszaru. W tym i tylko w tym zakresie przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z zapisami planu i realizuje przewidziane w nim dla tego obszaru funkcje. Jednak całościowo projekt architektoniczno-budowlany o nazwie "budynek sanitariatów ogólnodostępnych wraz z zadaszeniem dla turystów", który skarżący usiłowali zatwierdzić i uzyskać na niego pozwolenie na budowę nie jest zgodny z powyższymi zapisami planu dla tego obszaru (UT3). Analiza akt sprawy, w tym rozwiązań projektowych, układu pomieszczeń oraz skali obiektu umożliwiła stwierdzenie przez Sąd, że przedmiotowy projekt nie przedstawia tylko ogólnodostępne sanitariaty z zadaszeniem dla turystów, na co wskazywałaby jego nazwa – zamieszczona na przedstawionym projekcie oraz we wniosku. Oprócz tych funkcji projektowany obiekt obejmuje również inne, które nie zostały wskazane w nazwie inwestycji, jego opisie, ani we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Można wręcz powiedzieć, że zostały one pominięte w opisie planowanego obiektu, wręcz ukryte. Jak wynika z opisu do projektu architektoniczno-budowlanego, którego dokonał sam architekt, powierzchnia użytkowa zaprojektowanego obiektu wynosi 220,16 m2 i powierzchnia usługowa wynosi 220,16 m2. A zatem cały obiekt ma być przeznaczony na funkcję usługową dopuszczalną na tym obszarze i zgodną z opisem inwestycji, tj. "budynek sanitariatów ogólnodostępnych". Natomiast jak wynika z przedstawionego projektu powierzchnia przeznaczona na sanitariaty wynosi tylko 99,34 m2 (umywalnia damska oraz męska w kondygnacji piwnic oraz cała powierzchnia kondygnacji parteru) – a więc nieco mniej niż połowa w stosunku do 220,16 m2 powierzchni użytkowej/usługowej. Nawet gdyby brać pod uwagę całość powierzchni użytkowej piwnicy i parteru to wynosi ona tylko 136,02 m2 w stosunku do 220,16 m2 całej powierzchni użytkowej/usługowej. Na poddaszu mieścić się ma m.in. pomieszczenie personelu (o powierzchni 27,42 m2) oraz biuro (o powierzchni 19,38 m2), a łączna powierzchnia poddasza wynosi 80,29 m2 – co wynika z projektu budowlanego (k. 62a–64 projektu). W opisie projektu wskazano, że "na poddaszu zaplecze dla obsługi budynku oraz biuro" (k. 45 projektu). Zdaniem Sądu zwrócić uwagę należało na niewspółmierność powierzchni przeznaczonych na sanitariaty do pozostałej części budynku pełniącej inne funkcje niż ogólnodostępne sanitariaty oraz na fakt, że "personel" będą stanowili wyłącznie właściciele obiektu – dwie osoby. Zatem planowana inwestycja obejmuje nie tylko funkcje związane z budową ogólnodostępnych sanitariatów i zadaszenia dla ochrony przed deszczem wraz z miejscem wypoczynku turystów, ale również inne funkcje: biurowo-socjalne. Tymczasem zgodnie z wyżej przytoczonym zapisem m.p.z.p. dla terenu UT3 żadne inne funkcje poza tam wymienionymi nie są przewidziane. W konsekwencji sprawia to, iż inwestor pod pozorem realizacji funkcji podstawowej obszaru UT3 chce realizować jeszcze inne, omijając sposób zagospodarowania tego terenu określony w m.p.z.p. Dlatego też całościowo planowana inwestycja przedstawiona do zatwierdzenia w projekcie budowlanym nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł, że błędem lokalnego uchwałodawcy było niewskazanie w m.p.z.p. dla terenu UT3 formy architektonicznej obiektów, które mogą być realizowane, ani ich granicznych parametrów. Z tego błędu uchwałodawcy nie mogą być jednak wyciągane dla inwestora negatywne skutki w zakresie ograniczania parametrów planowanych inwestycji w UT3. W szczególności nieuprawnione jest odnoszenie parametrów obiektów z funkcji uzupełniających określonych w § 10 m.p.z.p. do kształtowania gabarytów obiektów z UT3. Zwłaszcza, że zapisy planu nie dają ku temu żadnych podstaw a cel regulacji zawartej w § 10 m.p.z.p. jest odmienny od statuowania parametrów zabudowy na obszarach określonych w § 6 do 9 m.p.z.p. (w tym także dla UT3). W § 10 w uzupełnieniu podstawowych ustaleń tegoż m.p.z.p. zapisano tylko, że na terenach, o których mowa w § 6 do 9, dopuszcza się sytuowanie: obiektów małej architektury, tymczasowych obiektów budowlanych z wyłączeniem barakowozów i obiektów kontenerowych, reklam, w tym reklam świetlnych. W ocenie Sądu na działkach skarżących oprócz lokalizacji sanitariatów, zadaszeń dla ochrony przed deszczem, miejsca wypoczynku turystów itd. – co wynika z § 8 ust.4 m.p.z.p. – dopuszcza się także budowę obiektów małej architektury, tymczasowych obiektów (z wyłączeniem barakowozów i obiektów kontenerowych) lub reklam o czym mowa w § 10 planu. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby przenosić formę tych obiektów (ich gabaryty, wielkość) do obiektów, o których mowa w § 8 ust. 4 m.p.z.p. Uznając argumentację organu odwoławczego, że takie rozwiązanie zabezpieczałoby przed trwałą ingerencją kubaturową w przestrzeń chroniąc walory krajobrazowe polany wypoczynkowej – Polany [...], to stwierdzić należy, że w świetle dalece niedoskonałych zapisów m.p.z.p. taka ich interpretacja nie jest możliwa. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K. K. i A. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu przez WSA w Krakowie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. zawierającej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 4 i § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na wkroczeniu przez Sąd w kompetencje organów administracji publicznej z zakresu budownictwa i architektury co skutkowało de facto brakiem dokonania przez Sąd właściwej kontroli legalności aktu administracyjnego i rozstrzygnięcie merytoryczne przez Sąd sprawy pozostającej w kompetencji organów administracji publicznej z zakresu budownictwa zamiast dokonania prawidłowej kontroli tych organów pod względem legalności ich aktów i czynności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd nie będąc związany granicami skargi dostrzegłszy wady prawne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uchylił błędnej decyzji administracyjnej wydanej na jego podstawie co skutkowało rozstrzygnięciem niejasnych kwestii interpretacyjnych prawa miejscowego na niekorzyść skarżącego. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega między innymi na kontroli wydanych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Dla prawidłowego dokonania kontroli, niezbędne jest sprawdzenie przez Sąd ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy w sprawie. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Nie jest więc prawdziwe twierdzenie skargi kasacyjnej (pkt 1) jakoby Sąd wkroczył w kompetencje organów administracji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma żadnych własnych ustaleń stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd, jest natomiast analiza stanu faktycznego, który został ustalony przez organy wydające decyzje. Tak ustalony stan faktyczny w sprawie, następnie odniesiono do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu sprawdzenia, czy prawidłowo zastosowano przepisy Prawa budowlanego i podjęto właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Powyższe wskazuje na prawidłowo przeprowadzoną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Nie było więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., bowiem nie naruszyła ona przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej. Odnośnie pkt 2 skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w tym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie kontrolował aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i jeżeli nawet miał jakieś uwagi do tego aktu, to nie mógł tej oceny przenosić w stosunku do kontrolowanej decyzji, gdyż plan miejscowy jest aktem w dalszym ciągu obowiązującym w takiej postaci, w jakiej został uchwalony. Nie naruszono więc w tym przypadku również przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący mają prawo zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego w oparciu o przepisy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli uważają, że narusza on ich interes prawny lub uprawnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.