I OSK 2409/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 518/11 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [....] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 września 2011r., sygn. akt II Sa/Ke 518/11, po rozpoznaniu skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011r. , nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że pismem z dnia 29 października 2010 r. B. G. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża – G. G. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku ze sprawowaną nad nim opieką. W załączeniu wnioskodawczyni przedstawiła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 7 października 2010r., zaliczające G. G. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992), zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. wskazała, że rozstrzygnięcie jest dla niej wyjątkowo krzywdzące, gdyż jej mąż, po przebytym udarze mózgu, wymaga całodobowej opieki, co uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. W obecnej sytuacji jedynym dochodem rodziny jest renta chorobowa G. G. w wysokości 640 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, lecz nie podzieliło stanowiska organu I instancji, co do powodów odmowy przyznania żądanego świadczenia. W tym zakresie powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07, zgodnie z którym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał że również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – jako że obowiązek opieki nad członkiem rodziny znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Tym niemniej Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe z uwagi na to, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z tego względu – z uwagi na dyspozycję art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 w/w ustawy – nie można skarżącej zaliczyć do osób rezygnujących, czy też nie podejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. G. wskazała, że wraz z mężem znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, gdyż ponoszone koszty leczenia są bardzo wysokie, a jej małe gospodarstwo rolne nie przynosi żadnych dochodów, ponieważ zostało "oddane" rodzinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, uznając, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji legło stwierdzenie, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). Stanowisko to zostało słusznie zakwestionowane przez organ odwoławczy, jako że wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi - wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a – negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad taką osobą i że o takie świadczenie może ubiegać się również małżonek osoby wymagającej opieki. Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu odwoławczego, który uzasadnił odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym, że B. G. jest właścicielką gospodarstwa rolnego i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników, a tym samym skarżącej nie można zaliczyć do osób rezygnujących, czy też niepodejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – stosownie do art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy. Sąd uznał, że fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że niesporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność znacznego stopnia niepełnosprawności G. G. – męża skarżącej, potwierdzona orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 7 października 2010r., jak również, że B. G. jest właścicielką gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Zdaniem Sądu, sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o ile posiadane przez niego gospodarstwo, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Sąd zauważył, że w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego okoliczność, czy i jakie dochody skarżąca otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia. Natomiast często zdarza się, że posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Takiej zaś pracy podjąć nie może, gdyż stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobną niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Brak jest znajdujących uzasadnienie w obowiązujących przepisach, podstaw do uznania, że taki rolnik jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że w art. 17 ust. 5 ustawy zostały wymienione wszystkie przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Dokonywanie wykładni rozszerzającej te negatywne przesłanki, a polegającej na uznaniu, że żaden rolnik, bez względu na to, że mógłby i chciał podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki ( bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia rezygnował), nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego że jest rolnikiem, zdaniem Sądu, jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji . Sąd podkreślił ponadto, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki, wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które z oczywistych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Uchylając decyzje wydane w sprawie Sąd zalecił, aby organ ustalił, czy wielkość i struktura posiadanego przez B. G. gospodarstwa rolnego oraz powoływana przez skarżącą okoliczność, że zostało ono "oddane" rodzinie, dają podstawę z jednej strony do uznania, że gdyby nie choroba męża, byłaby ona w stanie podjąć inne zatrudnienie, a po drugie, czy faktycznie opieka taka rzeczywiście jest sprawowana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, reprezentowane przez radcę prawnego. Powołując się wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżając wyrok w całości, w skardze kasacyjnej zarzucono: - naruszenie prawa materialnego: art.17 ust.1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2006 r. , Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym. Powołując się na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytaczając treść art.17 ust.1 i art.3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywiódł, że brak podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza, że chodzi o osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. W ocenie Kolegium należy wziąć pod uwagę, że jak stanowi art.2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 145 ze zm.), osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w służbie albo innej pracy zarobkowej. Z powyższego wynika, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który przynajmniej część czasu musi przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Według skarżącego organu, skoro B. G., będąc rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, ubezpieczonym w KRUS, nie wykonywała pracy, o jakiej mowa w art.3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych lub nie miała możliwości jej wykonywania, należy ją uznać za osobę nie spełniającą warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium, stanowisko Sądu I instancji, zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, stawia w pozycji uprzywilejowanej rolników, którzy nie muszą rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to stanowisko sprzeczne z ideą tego świadczenia, które z założenia jest rekompensatą za rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej, celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że dochód z gospodarstwa rolnego stanowi dochód w rozumieniu art.5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w warunkach nie uzyskiwania żadnych dochodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie, powołując się na podstawę określoną w art.174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust.1 w zw. z art.3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Sąd I instancji nie podzielił dokonanej przez organ odwoławczy wykładni art.17 ust.1 w zw. z art.3 pkt 22 wymienionej ustawy, uznając, że sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane gospodarstwo i rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje lub z niej rezygnuje z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji nie można się jednak zgodzić. W świetle art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. tekst jedn. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łączenie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa przesłanki pozytywne uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ( ust.1 i 1 a). Natomiast przesłanki negatywne, określające kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje zamieścił ustawodawca w art.17 ust.5 pkt 1-5. Jak wynika z treści przywołanego wyżej art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca zamieścił w art.3 pkt 22 omawianej ustawy, stanowiąc, iż oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Niewątpliwie przepis ten nie wymienia pracy we własnym gospodarstwie rolnym, jako zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wręcz przeciwnie ustawodawca w przepisie tym, określając pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymienił pozarolniczą działalność gospodarczą, co – zdaniem Sądu- wskazuje na celowy zamiar ustawodawcy nie objęcia tym pojęciem pracy w gospodarstwie rolnym. Praca w gospodarstwie rolnym nie została zatem w ustawie o świadczeniach rodzinnych zrównana z innymi formami zatrudnienia lub innymi formami aktywności zawodowej. Uzasadnieniem takiego unormowania przez ustawodawcę sytuacji rolnika może być okoliczność, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy charakterystycznemu dla zatrudnienia. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Argumentem przemawiającym za słusznością takiego unormowania jest również i to, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia jest zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej kwoty. Ponadto z treści art.17 ust.1 wskazanej ustawy jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w dwóch sytuacjach, a mianowicie kiedy osoba wymieniona w tym przepisie nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem lub inną osobą niepełnosprawną, czyli nie wykonuje jakiejkolwiek pracy zarobkowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną bądź gdy osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczas wykonywanej pracy zarobkowej. Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że B. G. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej aktywności zawodowej a ponadto od wielu lat nie pracowała zarobkowo w formach określonych w art.3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego ( 2, 59 ha), płatnikiem składek KRUS-u., zaś samo lakoniczne oświadczenie, że oddała ziemię nie wystarcza – w świetle opisanych wyżej regulacji prawnych - do przyjęcia, iż spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skoro uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło wyłącznie z powodu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę B. G. i uznając ją za nieuzasadnioną z przyczyn wyżej wskazanych, orzekł o jej oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu odstąpiono na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek – trudna sytuacja materialna osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.