I OSK 2104/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Nyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 142/12 w sprawie ze skargi Z.W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 142/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r., nr KT.II.5410.5.1850.2011.JK w części obejmującej pojazd o numerze rejestracyjnym ONY 52FC w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu: uchylił zaskarżoną czynność w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym ONY 52FC (pkt 1) oraz zasądził od Starosty Nyskiego na rzecz skarżącego Z.W. kwotę 160 zł (sto sześćdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia 30 września 2011 r. Z.W. wystąpił do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu kwoty 30525 zł, tytułem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu dla 53 samochodów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w załączniku do pisma, w tym również dla samochodu marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym ONY 52FC. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, podnosząc, że zgodnie z tym wyrokiem opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Starosta Nyski pismem z dnia 8 listopada 2011 r. odmówił uwzględnienia w/w wniosku. Wskazał, że w odniesieniu do 48 pojazdów, w tym samochodu marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym ONY 52FC, opłata za kartę pojazdu uiszczona została na podstawie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 18, poz. 177). W odniesieniu do tych opłat brak było możliwości zastosowania analogicznych rozwiązań, jak w przypadku opłat pobranych na podstawie obowiązującego później rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). W stosunku do cyt. rozporządzenia z 2002 r. nie zapadł bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej lub Prawem o ruchu drogowym. Podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) odnosi skutki tylko względem opłat uiszczonych na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., dotychczas nie zostało obalone. Wskazał, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z 2003 r. nie był tożsamy z § 1 rozporządzenia z 2002 r., albowiem - w tym ostatnim - przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w wysokości 1000 zł (§ 1 pkt 2), a w rozporządzeniu z 2003 r. brak było analogicznej regulacji. Kwestia pobrania tej opłaty nie mogła być, tym samym, przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie starosty Nyskiego bezpodstawne jest żądanie przez Z.W. zwrotu kwoty 425 zł dla każdego z 5 pojazdów, gdyż z dowodów wpłaty, znajdujących się w dokumentacji organu wynika, że za wydanie dla nich karty pojazdu uiszczona została jedynie kwota 55 zł, a jednocześnie nie przedstawił on dowodu uiszczenia w tym zakresie opłaty w kwocie 500 zł. Ponadto organ zakwestionował żądanie zwrotu kwoty 925 zł - w odniesieniu do dwóch, ze wskazanych pojazdów - stwierdzając, że dowody wpłaty, którymi dysponował, potwierdzały uiszczenie, co do nich, opłaty w kwocie 500 zł, a nie 1000 zł. Niezależnie od przedstawionej oceny, Starosta Nyski stwierdził, że uwzględnienie złożonego wniosku nie było możliwe również z uwagi na przedawnienie zgłoszonych roszczeń, które - jako związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi - podlegają trzyletniemu przedawnieniu (art. 118 k.c.), którego bieg rozpoczyna się w dniu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym 30 listopada 2011 r.) Z.W. wezwał Starostę Nyskiego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zwrot kwoty 27 400 zł - tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów, określonych w załączonym do pisma zestawieniu, obejmującym też samochód marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym ONY 52FC. Uznał stanowisko organu w kwestii odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu w stosunku do 5 samochodów, co do których organ wskazał, że została uiszczona opłata w kwocie 55 zł. Dokonał też korekty swojego żądania co do 2 innych pojazdów. W tym zakresie, stosownie do informacji organu, z której wynikało, że uiszczono co do nich opłatę w kwocie 500 zł, a nie 1000 zł, wystąpił o zwrot nadpłaty w kwocie 425 zł odpowiednio do każdego pojazdu. Uzasadniając roszczenie stwierdził, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu, przekraczająca kwotę 75 zł, jako sprzeczna z cyt. ustawą - Prawo o ruchu drogowym i Konstytucją, była nienależna. Podał, że opłata określona w § 1 ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia obejmuje nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz jej dystrybucji, ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie innych czynności organów administracji. Taka regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Cechą charakterystyczną opłaty, odróżniającą ją od podatku jest jej odpłatność. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości odpowiednio 1000 zł i 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, było sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowiła bowiem nową daninę publiczną. Stanowiło to naruszenie art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. Ponadto art. 77 ust. 5 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, określając wytyczne do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wskazuje, że celem tej opłaty jest przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z wytworzeniem i wydaniem karty. Oznacza to, że ta opłata, ma na celu zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na gruncie prawa administracyjnego, o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak i ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują jednak przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu wobec czego, brak jest podstaw do uznania, że roszczenie to ulega przedawnieniu. Przepis art. 118 K.c. dotyczy bowiem wyłącznie przedawnienia roszczeń majątkowych o charakterze cywilnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r., wniesionej przez Z.W. w dniu 24 stycznia 2012 r., Z.W., zakwestionował czynność w zakresie odmowy zwrotu kwoty 27 400 zł z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów wymienionych w załączniku do skargi, w tym również w wysokości kwoty 425 zł dla samochodu marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym ONY 52FC. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej czynności i zobowiązania organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty. Przytaczając w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 listopada 2011 r. i zaznaczając, że dotychczas organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, zarzucił Staroście Nyskiemu naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), a także brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Starosta Nyski w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w piśmie odmawiającym dokonania wnioskowanej czynności. W ocenie organu roszczenie w zakresie zwrotu zawyżonej opłaty w kwocie 27 400 zł nie powinno być uwzględnione, gdyż prawo żądania należności z tego tytułu wygasło. Zgodnie z art. 79 § 2 i art. 70 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wpływy z opłat za kartę pojazdu stanowią - od dnia 1 stycznia 2010 r. - niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. A zatem do tych spraw powinny mieć zastosowanie przepisy K.p.a. i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu, w stosowaniu przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej, nie stoi na przeszkodzie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1214 ze zm.), gdyż przewiduje on stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do spraw będących w toku tj. takich, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i do tego dnia nie zostały zakończone. Natomiast w niniejszej sprawie, żądanie zwrotu należności zostało wniesione po dniu 1 stycznia 2010 r. W piśmie procesowym, uzupełniającym skargę Z.W. podtrzymał przedstawione w niej stanowisko. Zdaniem skarżącego, ze względu na zagrożenie naruszenia zasad konstytucyjnych, w sprawie powinna znaleźć zastosowanie zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą, prawo to - mimo wejścia w życie nowych regulacji - ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, a ustawa nowa będzie mieć zastosowanie do opłat pobranych po wejściu w życie nowych regulacji. Ewentualnie, w sprawie mogło znaleźć również zastosowanie prawo nowe, jednakże z modyfikacją zachowującą i gwarantującą prawa strony do wystąpienia o zwrot nienależnych opłat. W tym przypadku termin przedawnienia roszczenia do złożenia wniosku o zwrot opłaty, należałoby liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, a więc od dnia 1 stycznia 2010 r. Przyjęcie jednak zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, prowadziłoby do stwierdzenia, że w sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego aktu organu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że skarga dotyczyła czynności Starosty Nyskiego polegającej na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która stanowiła część opłaty, jaką Z.W. uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy, to jest samochodu marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym ONY 52FC. W sprawie jest niesporne, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla w/w samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177 ze zm.), została przez skarżącego uiszczona, pojazd został zarejestrowany pod numerem ONY 52FC decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r., w której potwierdzono m. in. wydanie karty pojazdu. Sąd pierwszej instancji powołując się treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07 stwierdził, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały podano, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie reguluje bowiem spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W toku zarejestrowania pojazdu, do uiszczania opłaty, nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma bowiem charakteru podatkowego. Celem tej opłaty jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Organ, odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pogląd wyrażony w w/w uchwale jest nadal aktualny i znajdował zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domagał się skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej, dotyczącej ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał w tym zakresie decyzyjnej formy rozstrzygnięcia. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu, innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium Polski, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy, wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być zatem rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogły mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. W tym zakresie regułą nie mogło być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, każdorazowo winna wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna, z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały w tym zakresie przedawnienia roszczeń - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, iż z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia, wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Konsekwencją przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska była zatem konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ spraw o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu, czyli stosowanie formy czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 4 P.p.s.a.) Odnosząc się do oceny zasadności żądania skarżącego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że aktualnie obowiązująca, treść art. 77 ust. 3 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym była taka sama, jak w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 w/w ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Powyższy przepis rozporządzenia stanowił podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym ONY 52FC, a jego legalność nie była przez Trybunał Konstytucyjny zakwestionowana. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji, minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Minister Infrastruktury wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowiła - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazując na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego i jego uzasadnienie i odnosząc się do istoty rozpoznawanej sprawy stwierdził, że niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu, nie nasuwa wątpliwości. Opłata za wydanie karty pojazdu, która stanowi dokument identyfikujący pojazd, nie ma charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Skoro zatem, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego określenie - w drodze rozporządzenia z 2003 r. - opłaty za wydanie karty pojazdu, która nie pozostawała w związku z kosztami świadczonej usługi, zostało uznane za sprzeczne z art. 217 Konstytucji - to ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu, w części również ponad faktyczny koszt jej wytworzenia i wydania, stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji RP. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozważania Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące rozporządzenia z 2003 r. w całej rozciągłości należało odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy tymi rozporządzeniami dotyczyły wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa bowiem podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. W związku z powyższym uznał, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu była zbyt wysoka i nie odpowiadała faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkowało to stwierdzeniem, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu był niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei, art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Stosownie do art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m. in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania. Za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym uznać należy natomiast argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. W konsekwencji stwierdzenia przez Sąd orzekający, że przepis rozporządzenia był niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, oznacza, że w świetle obowiązujących przepisów prawa - skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też Starosta Nyski zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zaaprobować stanowiska organu, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu (art. 118 k.c.). Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, niemniej jednak uznał, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego, o przedawnieniu roszczenia, można mówić wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, a kwestionującego istnienie podstaw do rozpoznania przez Sąd w odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych spraw dotyczących odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu dla poszczególnych pojazdów wskazał, że zgodnie z art. 57 § 3 P.p.s.a. przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność. Taka sytuacja miała też miejsce w niniejszej sprawie, w związku z wniesieniem przez skarżącego jednym pismem skargi na odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów. Zaznaczyć należy, iż wprawdzie organ odmówił skarżącemu zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla poszczególnych samochodów jednym pismem, to jednak pismem tym w odniesieniu do każdego z pojazdów dokonał odrębnej czynność odmowy zwrotu części opłaty. Każda czynności odmowy zwrotu dotyczyła konkretnej opłaty uiszczonej w określonej dacie, za wydanie karty pojazdu dla indywidualnie oznaczonego samochodu w związku z jego rejestracją. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 146 § 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. We wskazaniach do dalszego postępowania podał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji ustali wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta Nyski domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi Z.W. poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych – oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędnym przyjęciu, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu od początku jego obowiązywania, w sytuacji gdy nie zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące niezgodności przepisów tego aktu wykonawczego z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 20 sierpnia 2003 r. i obowiązywał w dacie pobierania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu. Zarzucił również naruszenie art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie sądu do samodzielnego zakwestionowania zgodności przepisów prawa z Konstytucją i ustawami, czego skutkiem jest bezzasadna odmowa zastosowania przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości i opłat za kartę pojazdu. Sformułował także zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten, dotyczący skutków orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie, stanowi podstawę do wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, a tym samym stwarza podstawę do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie opłata pobrana została na podstawie przepisu § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co do którego nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Jako kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wymienił zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz przepis § 1 ust. 2 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Starostę Nyskiego odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo, że przepisy te, a w szczególności § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że organ nie powinien był wskazanych przepisów stosować (miał podstawy do odmowy ich zastosowania). Stwierdził również, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 tejże ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu Starosty Nyskiego, z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie doszło też do naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., do czasu utraty mocy obowiązującej tego ostatniego przepisu, tj. do dnia 20 sierpnia 2003 r. oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ od pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z tego rozporządzenia, a tym samym bezzasadne przyjęcie, że wbrew przepisom art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów aktu podstawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić ich zastosowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w oparciu o przepisy K.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, a w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że sprawy związane z żądaniami zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu mają być rozpatrywane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Jako ostatni zarzut, w ramach tej podstawy kasacyjnej, skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawa o finansach publicznych zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu i wyraźnie określa, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których należy opłata za wydanie karty pojazdu. W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 146 § 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie czynności Starosty w zakresie odmowy zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł za kartę pojazdu, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności albo obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a tym samym pominięcie, że przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jako kolejny zarzut wskazał naruszenie art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego w przytoczonej w uzasadnieniu wyroku uchwale składu siedmiu sędziów jest wiążąca w niniejszej sprawie pomimo tego, że w wyniku zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych uchwała ta, jako podjęta w odmiennym stanie prawnym, utraciła moc wiążącą. Jako ostatni z zarzutów, w ramach ww. podstawy kasacyjnej, skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 57 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie rozdzielenia skarg pomimo tego, że skarżący wniósł, za pośrednictwem organu, jedną skargę dotyczącą jednej czynności organu, którą to czynność stanowi odmowa zwrotu żądanej należności pieniężnej w jednej, łącznej wysokości, co, wobec uwzględnienia skarg, doprowadziło do obciążenia organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych liczonych od każdej sprawy, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor powtórzył stanowisko procesowe organu wyrażone w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, a ponadto wskazał m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dostrzegł, że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wymieniono sytuacje i przypadki, na które wpływ ma fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, natomiast z przepisu tego nie wynika, aby wyrok Trybunału był podstawą uchylenia czynności organu przez Sąd. Wskazał też, iż w sprawie nie wystąpił warunek konieczny do zastosowania art. 146 § 1 P.p.s.a. w postaci istnienia przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie strony do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu lub obowiązek organu dokonania zwrotu takiej opłaty i to tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o finansach publicznych. Nie wskazał jednak innego przepisu, który taki obowiązek lub uprawnienie określałby, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 178 ust. 1 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazać należy, że kognicja sądu administracyjnego w sferze kontroli działalności administracją obejmuje także działalność prawotwórczą organów administracji publicznej i oparta jest na ścisłym rozgraniczeniu funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przynależnej sądom (art. 175 ust. 1 Konstytucji) i funkcji kontroli konstytucyjności prawa, która należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). Uprawnienie dla sądów do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z normami wyższego rzędu wyprowadza się z art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. W razie stwierdzenia ich niezgodności, uprawnieniem sądu jest odmowa ich zastosowania w konkretnej sprawie i traktowania jako nieistniejących (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 31-33). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39 wskazał, że na gruncie art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP nie uległa wątpliwości istnienie kompetencji sądów do incydentalnej kontroli konstytucyjności przepisu rangi podustawowej w sprawie indywidualnej, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów musi być jednak w sposób zasadniczy odróżnione od orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z normami wyższego rzędu aktów podstawowych w zakresie pełnym, ze skutkiem erga omnes (art. 188 pkt 3 Konstytucji RP). W powołanym wyroku stwierdził, że uprawnienie to w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, przy czym Trybunał w wyżej wymienionym zakresie pełni funkcje negatywnego prawodawcy. Stanowisko to jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok SN z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. II PK 150/07, LEX 448115: wyrok SN z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. II KK 475/07, LEX 388535; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. I OSK 414/06, LEX 344121, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1403/05). Zgodnie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis ten wzmacnia dodatkowo regulacja zawarta w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiąc, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że był uprawniony do niestosowania, sprzecznego z Konstytucją aktu podustawowego (por. L. Garlicki, uwaga 13 do art. 178 Konstytucji, w: Konstytucja Rzeczpospolitej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 15-16; B. Naleziński, w: Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 392; A. Surówka, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 1074/05, Przegl. Sejm. 2007, nr 5, s. 186-187.) Teza więc, o prawie sądu do odmowy zastosowania w sprawie, niezgodnego z Konstytucją, przepisu rozporządzenia, jest aktualnie powszechnie uznawana (vide np: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Tego rodzaju praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego, znajduje swoje umocowanie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 1998 r. U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4 stwierdził, iż (cyt.) "Z uwagi jednak na podustawową rangę tego przepisu, ocena jego konstytucyjności i legalności może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie ulega bowiem zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy" (cyt. za R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 34-36). Analogiczne stanowisko zostało również wyrażone w postanowieniach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lutego 2005 r. (SK 7/03, OTK-A 2005, nr 2, poz. 19) i z dnia 23 września 2009 r. (P 81/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 130). Z tego względu uznać należy, że nie ma racji autor skargi kasacyjnej, kwestionując dopuszczalność samodzielnego badania i oceny przez Sąd pierwszej instancji zgodności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją RP i ustawami. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności kwestionowanej odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo że przepisy te obowiązywały w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Jak wcześniej wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu był zatem uprawniony do kontroli konstytucyjności aktu podustawowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ocena sądu administracyjnego, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, iż rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu była decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Ponadto, naruszenie prawa następuje także wówczas, gdy decyzja administracyjna została wydana wprawdzie z powołaniem się na przepis rozporządzenia, ale który - w ocenie sądu administracyjnego - jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą. Nie można naruszenia prawa ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym, przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się bowiem także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a.). Postawę uchylenia decyzji, w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co do zasady art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Reasumując, w niniejszej sprawie naruszenie prawa przez organ polegało na wydaniu aktu (określonego w zaskarżonym wyroku jako czynność, co jednak pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie) w oparciu o przepis rozporządzenia, który był niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i ustawą – Prawo o ruchu drogowym. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, obligowało Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi. Stwierdzenie takiego naruszenia prawa nie oznaczało przy tym, że organ administracji był obowiązany (uprawniony) do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przedmiotowego aktu podustawowego. Obowiązek stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie może jednak ograniczać uprawnień kontrolnych sądów administracyjnych. W myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, LEX nr 1082693). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty, odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie w zakresie obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach, właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu, która to czynność nie stanowiła decyzji administracyjnej, lecz stanowiła rozstrzygnięcie w innych sprawach – w rozumieniu powołanego wyżej art. 190 ust. 4 Konstytucji RP – to w takim przypadku, uznanie za usprawiedliwione żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia należy uznać za "inne rozstrzygnięcie" - w rozumieniu w/w przepisu konstytucyjnego. Odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, znajduje zatem uzasadnienie także w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmienna jego wykładnia prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony przez jednostkę, zagwarantowana we wspomnianym unormowaniu. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego ową niekonstytucyjność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06, z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 52/07 oraz z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak zasadności powyższych zarzutów prawnomaterialnych wiąże się ściśle z nieskutecznością zarzutów procesowych, dotyczących naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepisem, dającym bowiem podstawę do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, jest art. 190 ust. 4 Konstytucji. Skoro więc istniała podstawa prawna do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty, to zasadnym było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że podstawę uwzględnienia skargi stanowił przepis art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jako nietrafny ocenić należy również zarzut dotyczący naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu - przez Sąd pierwszej instancji - Starosty Nyskiego, z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty). Uzasadniając ten zarzut, autor skargi kasacyjnej wskazywał, iż to właściwy minister w drodze rozporządzenia został upoważniony do ustalania wysokości opłat za kartę pojazdu, a nie organ wydający kartę. Wskazać należy, iż w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym została zawarta delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Wysokość tej opłaty została określona w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W oparciu o ten przepis została ustalona opłata za kartę pojazdu, wydaną w związku z rejestracją sprowadzonego z zagranicy samochodu marki marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym ONY 52FC. Przepis ten pod względem zgodności z Konstytucją i ustawą został jednak zakwestionowany przez Sąd rozpatrujący skargę Z.W., który zarejestrował pojazd i uiścił żądaną wówczas opłatę a obecnie domagał się zwrotu jej części – jako pobranej bezprawnie. W takiej sytuacji organem właściwym do określenia kwoty nadpłaty za wydanie karty pojazdu jest Starosta Nyski. Przy określeniu spornej kwoty winien on uwzględnić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a sprowadzające się do stwierdzenia, że (cyt.) "czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej". Przedstawione rozumowanie Sądu pierwszej instancji nie narusza art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, czym innym jest bowiem wydanie, w oparciu o delegację ustawową, przez właściwego ministra, rozporządzenia (stanowienie prawa powszechnie obowiązującego), a czym innym jest - ustalenie kwoty nadpłaty dokonanej przez ten określoną osobę, w konkretnej sytuacji (stosowanie prawa w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej). Przechodząc do zarzutów związanych z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stwierdzić należy, iż nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej na mocy art. art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych istniał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r. w oparciu o przepisy K.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Jedynie bowiem postępowania o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. (data wejścia w życie ustawy o finansach publicznych) powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Zauważyć należy, iż powołane wyżej, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczyły trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogły one zatem mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty (jej części), pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną wedle której, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona przez organy stosujące prawo w drodze wykładni. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu trafnie przyjął, że regułą nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, iż z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka wykładnia w/w przepisów byłaby jednak sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wyżej wskazano – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Poza tym, mając na uwadze znaczenie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która sama w sobie stanowi już wartość, zaakcentować w tym miejscu należy, że w analizowanej kwestii zajął już stanowisko Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12 stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (które, jak wyżej wyjaśniono, w sposób analogiczny – jak w rozporządzeniu z 2002 r. - regulowało rozpatrywane zagadnienie) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestracje pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. Ponadto stwierdził, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, to jednak nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Konsekwencją przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska jest zatem konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu "czynnością"), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, jako nietrafny ocenić należy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena wyrażona w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, była wiążąca w niniejszej sprawie, pomimo – jak twierdził skarżący kasacyjnie - zmiany stanu prawnego, spowodowanej wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W świetle wyżej przedstawionej wykładni prawa, w analizowanej sprawie nie miały bowiem zastosowania przepisy, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a zatem w/w uchwała nadal zachowywała swoją aktualność i miała moc wiążącą (art. 269 § 1 w związku z art. 187 § 2 P.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 57 § 3 P.p.s.a. wskazać należy, iż w przypadku zaskarżenia w jednym piśmie więcej niż jednego aktu – czynności lub bezczynności – przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg i norma ta jest obligatoryjna (por. postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2010 r. I GZ 166/10, LEX nr 643264). W niniejszej sprawie, organ w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. nr KT.II.5410.5.1850.2011.JK odmówił Z.W. zwrotu żądanej należności z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 pojazdów, na co skarżący wniósł jedną skargę, dotyczącą wszystkich 48 – wymienionych w załączniku nr 1 do skargi – pojazdów. Odmowa zwrotu żądanej należności, chociaż dokonana jednym pismem, dotyczyła przy tym 48 przypadków pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu, które nie były jednak – pod względem stanu faktycznego jak i prawnego – wszystkie identyczne. Z tego powodu nawet, jeśli by przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że w sprawie dokonana została jedna czynność (akt), na którą wniesiono jedną skargę, a zatem rozdzielenie jej na 48 spraw było nieuzasadnione – należy stwierdzić, że ponowne łączenie wszystkich spraw, na etapie postępowania kasacyjnego, w wyniku którego skargi kasacyjne były (jak wyżej wspomniano) - co do części spraw - jednak zróżnicowane i jako niezasadne pod względem merytorycznym, podlegały oddaleniu – nie było możliwe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.