IV SA/Wa 495/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Klubu [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Minister Środowiska stwierdził, w myśl art. 134 K.p.a., niedopuszczalność wniesienia przez stowarzyszenie K. ze S. o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2011, w przedmiocie zatwierdzenia planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa B. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska odnotował, iż Stowarzyszenie w piśmie z 11 marca 2011 r., powołując się na swoje cele statutowe, zgłosiło chęć uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony i zostało poinformowane w odpowiedzi z 23 marca 2011 r., iż będzie w nim uczestniczyć na podstawie art. 44 ustawy ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ocenach. Jednocześnie wskazano, iż przyjęcie planu urządzenia lasu ma charakter dwuetapowy. W pierwszym z nich (wielomiesięcznym) sporządzany jest ów plan i w jego toku jest przeprowadzana strategiczna ocena oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa, w myśl przepisów działu IV ustawy o ocenach (na tym etapie odbywa się również opiniowanie przez wyspecjalizowane organy). Drugi etap (ok. miesięczny) to postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych o zatwierdzenie planu, zakończone decyzją administracyjną Ministra Środowiska. Decyzją ta wymienia ogólnie, co zawiera oraz potwierdza spełnienie warunków formalnych przez plan. Nie stanowi on części decyzji, nawet załącznika do niej. Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (możliwość takiego uczestnictwa zakreśla dopuszczenie organizacji społecznej ,w myśl art. 31 K.p.a.) stąd nie było uprawnione do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie podniosło, iż mylnie uznano jakoby nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Bez znaczenia jest kwestia, czy w postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy dotyczące udziału społeczeństwa, zawarte w ustawie o ocenach, bowiem Stowarzyszenie nie precyzowało, iż żąda udziału w postępowaniu w myśl tych regulacji. Wobec tego jego wniosek powinien być rozpatrzony w myśl art. 31 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Trafniej orzeczono o niedopuszczalności wniesienia środków odwoławczych, gdy chodzi o zatwierdzenie planu urządzenia lasu. Pomimo, iż czynności w tym zakresie nadano formę decyzji administracyjnej (użyto tego określenia w dokumencie, zawarto elementy wskazane w art. 107 §. 1 i 3 K.p.a.), jednak nie można uznać, jakoby wadliwe określenie tej formy skutkowało, aby było to orzeczenie administracyjne, w rozumieniu K.p.a., co jest warunkiem dopuszczalności wniesienia środków odwoławczych (art. 127 § 1 K.p.a.). Potrzeba dokonania czynności polegającej na zatwierdzeniu planu urządzenia lasu wynika z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 ze zm.). Podkreślenia wymaga, iż prawodawca nie określił formy, w jakiej dokonywane jest zatwierdzenie planu, co nie pozwala domniemywać, iż chodzi o decyzję administracyjną. Należy wskazać, iż gdy czynności dotyczące nadzoru (reglamentacji) gospodarki leśnej przez organ władzy publicznej mają formę decyzji administracyjnej zostały tak określone w ustawie o lasach expressis verbis. Należy do nich np. decyzja starosty określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej, wydana w myśl art. 19 ust. 3 ustawy. Zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie jest aktem władczym skierowanym do podmiotów spoza struktury administracji publicznej. Dotyczy zaaprobowania dokumentu, który określa zasady gospodarki mieniem należącym do Skarbu Państwa przez państwową jednostkę organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej (art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o lasach). Nie sposób wobec tego, mając na uwadze zasady ogólne kwalifikacji czynności organów administracji, wywieść aby zatwierdzenie planu, dokonywane w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o lasach, stanowiło decyzję administracyjną, skoro właśnie nie jest czynnością władczą skierowaną w stosunku do podmiotów spoza struktury administracji publicznej. Szczególnie, gdy woli nadania mu takiej rangi nie wyraził prawodawca expressis verbis poprzez wprowadzenie regulacji szczególnej, z której wynikałaby wola nadania czynności rangi tego rodzaju aktu (orzeczenia administracyjnego). Należy przy tym odnotować, iż z uwagi na rodzaj dokumentu – plan urządzenia lasu ma charakter planistyczny (patrz art. 6 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ustawy o lasach) - gdy konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko określonych w nim działań, stosowną procedurą, jak trafnie zauważa organ administracji, jest tzw. strategiczna ocena oddziaływania, w myśl działu IV ustawy o ocenach w zw. z jej art. 46 pkt 2. Z kolei tego rodzaju procedura (ocena strategiczna) nie znajduje zastosowania do rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach związanych z korzystaniem z zasobów środowiska, gdzie jest wymagana ocena oddziaływania dla przedsięwzięć (patrz rozdział V ustawy o ocenach). O ile zatwierdzenie planu urządzenia lasu następowałoby w drodze decyzji administracyjnej, dowolnym byłoby twierdzenie, iż na tym etapie ocena oddziaływania przedsięwzięcia nie musi być prowadzona. Z treści ustawy o lasach nie wynika bowiem aby, jak to wywodzi organ administracji, przedmiotem analizy Ministra Środowiska przed zatwierdzeniem planu urządzenia lasu mogło być wyłącznie wyczerpanie wymagań formalnych (kwestia przedłożenia dokumentacji w wymaganym zakresie itp.). Mając na uwadze zakres zadań ministra właściwego do spraw środowiska (w szczególności art. 4 ust. 4 ustawy o lasach) i zasadę legalizmu działania administracji, przedmiotem rozważań tego organu administracji mogą być rozmaite kwestie zgodności z prawem przedłożonej dokumentacji, także w zakresie uwzględnienia problematyki ochrony środowiska, w tym cennych zasobów przyrodniczych w ramach racjonalnej gospodarki leśnej (art. 7 ust. 1 ustawy o lasach(. Przy wadliwym przyjęciu, iż zatwierdzenie planu urządzenia lasu następuje w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie można byłoby wykluczyć potrzeby przeprowadzenia dwukrotnej procedury ocen oddziaływania na środowiska – po strategicznej dodatkowo dotyczącej przedsięwzięć, w związku z art. 96 ust. 1 ustawy o ocenach, mając na uwadze, iż katalog wskazany w art. 96 ust. 2 tej ustawy nie jest zamknięty, a ustawa obliguje do przeprowadzenia procedury w razie ujawnienia możliwości oddziaływania na dobra chronione w ramach obszarów "Natura 2000". Tego rodzaju wykładnia, skutkująca prowadzeniem dwu procedur oddziaływania w identycznym zakresie (choćby tylko w niektórych przypadkach), nie jest racjonalna. Ocena iż zatwierdzanie planu urządzenia lasu nie ma formy decyzji administracyjnej jest także podzielana w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. w kwestii uproszczonego planu urządzenia lasu – prawomocny wyrok WSA sygn. akt IV SA/Wa 354/11 dostępny w CBOSA), choć w doktrynie bywają prezentowane inne poglądy w tym zakresie. Wskazane uwarunkowania nie skutkują tym, aby legalność czynności organu administracji w zakresie zatwierdzenia planów urzeczenia lasu nie mogła być poddana kontroli, w ramach zaskarżona do sądu administracyjnego. Może to jednak nastąpić wyłącznie z zachowaniem reguł określonych dla aktów i czynności wskazanych w art. 3 §. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) a więc zamieszczonych w art. 52 § 3 wskazanej ustawy. Oznacza to równocześnie, iż zdolność złożenia skargi nie przysługuje w takich sprawach organizacjom społecznym, z uwagi na treść art. 50 § 1 ustawy, gdzie ograniczono ich możliwości jedynie do przepadków uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych - a więc prowadzonych w myśl K.p.a. Nie ma jednocześnie regulacji szczególnych poszerzających zdolność tych organizacji na wskazane przypadki prowadzenia strategicznych ocen oddziaływania na środowisko (w myśl art. 50 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W szczególności nie ma zastosowania w sprawie, mylnie przywołany przez organ administracji, art. 44 ustawy o ocenach - dotyczy on udziału w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych w myśl przepisów K.p.a. zakończonych decyzją administracyjną. Należy podkreślić, iż regulacje normatywne w tym zakresie stanowione na szczeblu krajowym pozostają w zgodności z prawodawstwem unijnym, gdzie nie nałożono na kraje członkowskie obowiązku zapewnienia drogi sądowej dla organizacji pozarządowych w ramach procedur ocen oddziaływania na środowisko dla planów i programów – kwestie regulowane dyrektywami Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 6 s. 157 ze zm.) oraz Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 7 s. 66). Prowadzi to do konkluzji, iż legalność działań we wskazanym zakresie może być kontrolowana wyłącznie poprzez wyspecjalizowane organy państwa w szczególności prokuratora – art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ze stosownymi wnioskami w tym zakresie mogą występować również organizacje społeczne. Generalnie natomiast strzeżenie praworządności, w interesie publicznym, należy w świetle art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2001 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.), do zadań prokuratury. Reasumując, skoro zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie stanowi decyzji administracyjnej, trafnie stwierdzono niedopuszczalność wniesienia środków odwoławczych, błędnie jednak uzasadniając orzeczenie, co stanowi uchybienie przepisom postępowania (właściwe uzasadnienie orzeczenia, budowanie zaufania do organów państwa – art. 8, 107 §. 3 w zw. z art. 126 K.p.a.) lecz nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 §. 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy jest także mylne wskazanie w sentencji postanowieniu, iż stwierdzono niedopuszczalność odwołania, podczas gdy odpowiednie stosowanie przepisów w zakresie odwołań (art. 127 § 3 in fine K.p.a.) nakazywałoby stwierdzić niedopuszczalność wniesienia o ponowne rozpoznanie sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.