II OSK 1968/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 08 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 59/12 w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 59/12 w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia: w pkt 1 zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Sieradzu grzywnę w kwocie 500 złotych, w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 11 marca 2012 r. E. M. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w zakresie zaniechania wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej. W skardze tej wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, o wymierzenie organowi grzywny, o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła w wyniku rażącego naruszenia prawa, a także o ustalenie przyczyn oraz osób odpowiedzialnych za powstałą bezczynność. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, tj. Wójta Gminy S., z dnia [...] listopada 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. Z uwagi na brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie odwołania i wydanie ostatecznej decyzji w toku postępowania. Bezskuteczny upływ terminu wskazanego w wezwaniu spowodował, zdaniem strony, konieczność złożenia skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzja, od której strona wniosła odwołanie została wydana na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wcześniejszej decyzji tegoż organu. Natomiast decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu została zaskarżona do sądu przez E. M. i do chwili sporządzenia odpowiedzi nie została rozpoznana przez sąd. O przekroczeniu terminu rozpoznania sprawy skarżąca była informowana przez organ zgodnie z wymaganiami art. 36 K.p.a. Zdaniem organu rozpoznanie odwołania, przed rozpoznaniem przez sąd skargi strony na decyzję kasacyjną, prowadziłoby do komplikacji procesowych, gdyż gdyby sąd uwzględnił skargę na decyzję kasacyjną, to wówczas w obrocie prawnym byłaby nowa decyzja kolegium wydana w postępowaniu odwoławczym, a jednocześnie pozostałoby do rozpatrzenia odwołanie od wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji, wniesione nie tylko przez E. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na bezczynność organu zauważył, że w myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Sąd podkreślił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy sąd wskazał, że skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2011 r. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w dniu 12 grudnia 2011 r. Następnie pismami z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. organ odwoławczy informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując każdorazowo nowy termin rozpoznania odwołania. Jako powód niedotrzymania terminu wskazywano oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie skargi strony na wcześniejszą decyzję kasacyjną tego organu. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do przedstawionej w pismach skierowanych do strony w trybie art. 36 § 1 K.p.a. oraz w odpowiedzi na skargę argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu stanowiącej usprawiedliwienie dla zwłoki w rozpoznaniu odwołania stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych sąd wskazał, że ugruntowany jest pogląd, iż fakt przekazania akt sądowi administracyjnemu nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu tych akt. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu prowadząc postępowanie odwoławcze w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, naruszyło obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 K.p.a. Wskazał również, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej ponad 5 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał także, że mimo stwierdzonej bezczynności nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 22 maja 2012 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a.", które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pozostaje w bezczynności, art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez niezasadne wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł, art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dowolne i błędne ustalenie stanu faktycznego, a także art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przypisał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Sieradzu bezczynność pomimo braku do tego jakichkolwiek podstaw. Strona postępowania była bowiem zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. informowana o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a. oraz o przyczynach takiego stanu rzeczy. Zdaniem organu, stanowisko sądu wnikało z błędnego ustalenia i oceny stanu faktycznego. Sąd przypisał bowiem organowi jako przyczynę zwłoki w rozpatrzeniu odwołania oczekiwanie na zwrot akt z sądu, podczas gdy rzeczywistą przyczyną było oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu zasadności skargi E. M. na wcześniejszą decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r. Zdaniem organu ewentualne uwzględnienie skargi na decyzję kasacyjną przez sąd skutkowałoby komplikacjami proceduralnymi, gdyż odpadłaby podstawa prawna decyzji Wójta Gminy Sulmierzyce wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, a tym samym wadliwe okazałoby się postępowanie i decyzja odwoławcza, wydania której domagała się skarżąca. Organ zwrócił również uwagę na fakt, iż działań jego nie mogła determinować dominująca w orzecznictwie sądów administracyjnych praktyka umarzania postępowania sądowego w sprawach skarg na decyzje kasacyjne organów odwoławczych w przypadku wydania, przed rozpoznaniem skargi, przez organ pierwszej instancji decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż zdarzały się również przypadki merytorycznego rozpatrzenia takich skarg, co oznaczało, że nie można było wykluczyć uwzględnienia skargi przez sąd na wcześniejszą decyzję kasacyjną Kolegium. Jako przykład organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi – z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 492/00. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Artykuł 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. reguluje właściwość sądów administracyjnych rozpoznawania skarg na bezczynność organów wykonujących administrację publiczną. Natomiast art. 149 P.p.s.a. reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, stanowiąc: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Zasadnie sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że bezczynność organu wykonującego administrację publiczną występuje w przypadku, gdy w świetle obowiązującej regulacji prawnej organ obowiązany jest podjąć działanie wnioskowane przez jednostkę, a tego działania w ustawowym terminie nie podejmuje. O bezczynności w postępowaniu administracyjnym przesądza to, czy w danego rodzaju sprawie zostało wszczęte postępowanie, które w ustawowym terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zakończyć decyzją administracyjną. Należy również zauważyć, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd natomiast badając zasadność takiej skargi czyni to według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2011 r. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2011 r. wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w dniu [...] grudnia 2011 r. Następnie organ pismami z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2012 r. informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu w sprawie ze skargi E. M. na decyzję kasacyjną tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. W pismach tych każdorazowo wskazywano nowy termin rozpoznania odwołania. Z uwagi jednak na brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skarżąca po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 11 marca 2012 r. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w zakresie zaniechania wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, tj. do dnia [...] stycznia 2012 r. Odwołanie jednak do tego dnia nie zostało rozpoznane. Organ zwłokę w rozpatrzeniu odwołania uzasadniał ewentualnymi komplikacjami proceduralnymi, które zaszłyby, gdyby sąd uwzględnił skargę E. M. na wcześniejszą decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...]lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1063/11 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na wydanie nowego orzeczenia w tym samym przedmiocie. Powyższe orzeczenie znane było z urzędu sądowi pierwszej instancji rozpoznającemu w dniu 22 maja 2012 r. skargę E. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w zakresie zaniechania wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Przedstawiony stan faktyczny sprawy w sposób oczywisty potwierdza, że w dniu [...] maja 2012 r. organ pozostawał w stwierdzonej przez sąd pierwszej instancji bezczynności. Oczekiwanie zatem na rozstrzygnięcie sądu nie stanowi usprawiedliwienia dla zwłoki organu, gdyż w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego orzeczenia, sprawa ze skargi na decyzję kasacyjną Kolegium była już od ponad miesiąca rozpoznana, a w sądzie pozostały jedynie akta tej sprawy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zastosował zatem pewien skrót myślowy, mylnie odczytany przez organ jako dowolne i błędne ustalenie stanu faktycznego. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a Bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostają zatem argumenty co do toczącego się postępowania sądowego w sprawie ze skargi E. M. na wcześniejszą decyzję kasacyjną Kolegium, co zdaniem tego organu uniemożliwiało rozpatrzenie odwołania skarżącej z dnia [...] listopada 2011 r. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Oznacza to, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza także art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w związku z brakiem podjęcia czynności mających na celu rozstrzygnięcie sprawy. Uznanie natomiast bezczynności organu powoduje zasadność wymierzenia temu organowi grzywny przez sąd pierwszej instancji, co z kolei czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną jako niezasadną.