VII SA/Wa 611/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. K. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r., którym odmówiono wszczęcia, na wniosek A. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2008r. udzielającej H. i J.D. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną na działkach nr ew[...] i [...] w P.. Po przybliżeniu specyfiki postępowania nieważnościowego, organ wskazał, że zgodnie art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Warunkiem jego wszczęcia na wniosek jest ustalenie, że pochodzi on od strony postępowania. Powołując orzecznictwo organ wyjaśnił, że o przymiocie strony postępowania decyduje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Chodzi o ustalenie związku między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie i musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Następnie organ podkreślił, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa stanowiącymi podstawę do żądania podjęcia przez organ stosownych czynności. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, co powoduje konieczność ustalenia kręgu stron tego nowego postępowania. Punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nadzwyczajnego jest przedmiot decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a zatem w tej sprawie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Należało zatem odnieść się do przepisów określających podmioty mogące występować jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Organ przytoczył art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazał, powołując się na orzecznictwo, że przepis ten stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a. i znajduje zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu, skoro A. K. nie jest inwestorem, to w myśl ww. przepisu, nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że art. 59 ust. 7 cyt. ustawy nie ma zastosowania w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub zapada w postępowaniu wszczętym w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo i stwierdził, że żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała w tej sprawie. Z akt wynika, że Starosta Powiatowy w P. decyzją z dnia [...] listopada 2006r. udzielił p.p. D. pozwolenia na budowę ww. budynku. PINB w P. [...] kwietnia 2007r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prawidłowości realizacji tej inwestycji. Przeprowadzona tego samego dnia kontrola wykazała istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Inwestor dostarczył ekspertyzę stanu technicznego budynku, a Starosta Powiatowy w P. decyzją z dnia [...] maja 2007r. po rozpatrzeniu wniosku inwestorów z dnia 11 maja 2007r., zmienił ww. decyzję Starosty Powiatowego w części dotyczącej sposobu realizacji fundamentów oraz parametrów technicznych projektowanego budynku i zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wykonywanie robót zgodnie z projektem budowlanym zamiennym. Wnioskiem z dnia 24 października 2008r. inwestorzy wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Dnia 31 października 2008r. podczas obowiązkowej kontroli PINB stwierdził, że obiekt wykonano zgodnie z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] maja 2007r., a ww. decyzją z [...] października 2008r. udzielił pozwolenia na użytkowanie. Według organu decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie nie została wydana w postępowaniu wszczętym w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a obiekt wykonano zgodnie ze zmienioną decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym odwołanie organ uznał za nieuzasadnione. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła A. K. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 77 k.p.a. z powodu uznania, iż postanowienie [...] WINB, nie narusza przepisów. Skarżąca wskazała, że we wniosku zwróciła uwagę na fakt wybudowania budynku niezgodnie z projektem oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, co ukrył podczas obowiązkowej kontroli ówczesny PINB w P., dokonując odbioru z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Strona podniosła, iż znając art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wnioskowała z ostrożności procesowej o ewentualne wszczęcie postępowania z urzędu, w razie wykazania, iż nie przysługuje jej przymiot strony. Organ I instancji stwierdził, że nie widzi przesłanek do prowadzenia postępowania z urzędu. Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie organ II instancji oparł wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 59 ust. 7 ww. ustawy. Nie odpowiedział na zarzuty zażalenia i argumentację przemawiającą z uznaniem skarżącej za stronę. Według skarżącej żaden z organów nie zweryfikował jej statusu prawnego, co wiązałoby się z sygnalizowaną koniecznością dokonania oględzin w obiekcie i ustaleniem zgodności z prawem budowy. Skarżąca stwierdziła, że gdyby sąsiad wybudował budynek zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami, nie posiadałaby przymiotu strony. Jednak w tej sprawie okoliczności są odmienne i reguła z art. 59 ust. 7 cyt. ustawy doznaje wyjątku, na rzecz konieczności ochrony interesów skarżącej, opartych na prawie domagania się doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Aby do tego doszło niezbędna jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tak by umożliwić przeprowadzenie procedury przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego. Według skarżącej uznanie zasadności stanowiska organów mogłoby skutkować tym, iż w takim stanie faktycznym nie ma żadnych procedur, na gruncie Prawa budowlanego i k.p.a., służących eliminacji działań rażąco sprzecznych z przepisami. Wielokrotne prośby skarżącej, złożone także we wniosku o stwierdzenie nieważności, o przeprowadzenie kontroli w budynku pozostają bez oddźwięku ze strony organów, które ustawowo powołane do nadzorowania procesu budowlanego nie wykazują zamiaru podjęcia czynności w celu wyjaśnienia zasadności moich zarzutów skarżącej i gołosłownie odmawiają prawa do kwestionowania prawidłowości budowy i czynności kontrolnych PINB. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że odebrano budynek pomimo nie zakończenia postępowania odnośnie prawidłowości budowy, co wprost wynika z postanowienia GINB oraz mimo braku wymaganych dokumentów, wybudowany z istotnymi odstępstwami, niezgodnie z przepisami techniczno budowlanymi, niespełniający wymogów sanitarnych (brak odbioru kanalizacji i wentylacji), bez przeprowadzenia wymaganego postępowania naprawczego. W ocenie skarżącej, to fakt wybudowania budynku z rażącym naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych (m in. kwestia otworów okiennych i drzwiowych od granicy mojej działki) i rażąca niezgodność z przepisami czynności odbiorczych PINB-u (pominięcie faktu wybudowania kanalizacji na gruncie skarżącej, braku wymaganych instalacji budowlanych i dokumentów odbiorowych) skutkują istnieniem interesu prawnego po stronie skarżącej. Powyższe naruszenia spowodowały, że skarżąca była zmuszona do dostosowania własnego budynku, realizowanego po sąsiedzku, do budynku inwestorów pod kątem wymogów p.poż. Organ II instancji nie ustosunkował się do zażalenia, poza nieprzekonującą próbą wyjaśnienia braku legitymacji skarżącej. Nie ustosunkował się też do stwierdzeń organu I instancji o braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, pomimo braku jakiejkolwiek weryfikacji czynności PINB, co leży w sprzeczności z zadaniami nadzorczymi tego organu. Skarżąca dodała, że organ odwoławczy nie odniósł się również do udowodnionego faktu naruszenia, w dacie wydania decyzji PINB, prawnie chronionych interesów skarżącej, poprzez wykonanie kanalizacji na terenie należących do niej działek, co potwierdza stanowisko P. w P.. Z jednej strony organ wskazuje, że PINB stwierdził istotne odstąpienia podczas kontroli, co w myśl przepisów winno stanowić podstawę do wstrzymania robót budowlanych j nałożenia obowiązku dostarczenia projektu zamiennego. W tych okolicznościach zatwierdzenie projektu zamiennego przez organ architektoniczno - budowlany i brak działania ze strony PINB stanowi rażące naruszenie prawa. Następnie pisze, że decyzja PINB nie zapadła w wyniku postępowania naprawczego i jest to faktycznie istota sprawy. Nie wiadomo zatem dlaczego stosownego postępowania nie przeprowadzono. Argumentacja o braku legitymacji skarżącej miałaby sens, gdyby budynek zrealizowano zgodnie z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę, a przy jego odbiorze nie naruszono rażąco prawa. To, że nie przeprowadzono postępowania naprawczego tym bardziej daje skarżącej legitymację do występowania z ww. wnioskiem. Wykonane w budynku istotne odstąpienia w zakresie konstrukcji, brak zachowania wymogów ochrony ppoż., lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych z naruszeniem warunków technicznych oddziałują na realizowany przez skarżącą budynek, który styka się ze sporną inwestycją ścianą boczną i podcieniem. W ocenie skarżącej legitymacja procesowa w postępowaniu nadzwyczajnym musi być ujmowana szeroko, jako wyraz kontroli działania organów państwa przez osoby uprawnione. Uznanie istnienia takiej legitymacji nie skutkuje automatyczną eliminacją decyzji z obrotu prawnego, a stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia weryfikacji. W tym przypadku instytucja stwierdzenia nieważności jest gwarantem przestrzegania prawa przez organy. Skarżąca stwierdziła, że gdyby była stroną pozwolenia na budowę nie kwestionowałaby pozwolenia na użytkowanie, jeśli zmiany wprowadzone w trakcie budowy nie naruszałyby prawa a co za tym idzie jej interesu prawnego. Na koniec skarżąca podkreśliła, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany i jej zakwestionowanie stanowi jedyną możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem skarżącej, przy zakwestionowaniu legalności inwestycji legitymację procesową strony winno oceniać się na podstawie art. 28 k.p.a. Organu II instancji poza przytoczeniem stanu faktycznego i powtórzeniem argumentacji organu I instancji, nie zawarł własnej analizy prawnej sprawy. Z art. 15 k.p.a. wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej odwołaniem (zażaleniem), a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej (postanowienia). Dlatego ww. postanowienia wydano z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r., którym odmówiono wszczęcia, na wniosek A. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2008r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kwestionowane postanowienia wydano z istotnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, iż stosownie do zasad wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organy obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego danej sprawy, a ponadto dowody wskazane przez stronę. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest uwzględnienie i ustosunkowanie się do wszystkich jej okoliczności. Braki w powyższym zakresie, w każdym przypadku stanowią o naruszeniu prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko wtedy, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje inwestycję zgodnie z pozwoleniem. Jedynie w takim przypadku można przyjąć, że interesy innych podmiotów nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. W orzecznictwie podkreśla się również, że zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" nie jest tożsamy ze sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego (vide wyroki NSA; z dnia 14 kwietnia 2010r" II OSK 146/10, LEX nr 597292; z dnia 29 grudnia 2010r" II OSK 2010/09, LEX nr 838818; z dnia 17 czerwca 2011 r" II OSK 1130/10 oraz z dnia 10 listopada 2011r., II OSK 1585/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu zwyczajnym decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta Powiatowy w P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pp. D. pozwolenia na budowę spornego budynku. Następnie w dniu 27 kwietnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze w celu zbadania prawidłowości realizacji ww. inwestycji. Przeprowadzona w tym samym dniu kontrola potwierdziła, że inwestor wznosi obiekt z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją, w zakresie sposobu realizacji fundamentów. Projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 2006r. przewidywał bowiem ciągłą ławę żelbetową ze ścianą piwniczną warstwową, wykonaną z bloczków betonowych. Podczas oględzin wezwano inwestora do przedstawienia ekspertyzy technicznej przedstawiającej sposób zabezpieczenia fundamentów ściany szczytowej sąsiedniego budynku przed zawaleniem się. W dniu 4 maja 2007r. inwestor dostarczył ekspertyzę, a w dniu 11 maja 2007r. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] maja 2007r. Starosta Powiatowy "zmienił" decyzję" o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2006r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] października 2008r. udzielił pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Z akt sprawy nie wynika jednak, że inwestor - przed dokonaniem istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego ww. decyzją - wystąpił do organu architektoniczno - budowlanego z wnioskiem, w trybie art. 36 a Prawa budowlanego o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu znajdującej się w aktach sprawy kopii decyzji z dnia [...] maja 2007r. wskazuje się, że wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego został złożony w dniu 11 maja 2007r. Podkreślić trzeba, że przepis art. 36 a Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach faktycznych sprawy wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Powyższe wskazywałoby, że inwestor nie realizował inwestycji z poszanowaniem przepisów prawa. Bez znaczenia dla uznania przymiotu strony skarżącej w tej sytuacji pozostawałby fakt, że decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wydano po uprzednim przeprowadzeniu postępowania naprawczego, jak przyjął organ odwoławczy. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę zawsze jest bowiem związane z naruszeniem warunków pozwolenia, które mogą prowadzić do naruszenia interesów innych osób. Tylko taka wykładnia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego pozwala na ochronę interesów osób, innych niż inwestor, stron procesu budowlanego. W związku z powyższym, wobec istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.