II OSK 2595/12

Dnia 26 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 463/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 463/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 16 grudnia 2010 r., Starosta Nowotarski udzielił Firmie Handlowo-Usługowej "[...]" J. K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie studni wierconej na działce nr ew. [...] zlokalizowanej w miejscowości K. oraz na pobór wody ze tej studni. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. C., zarzucając, że we wniosku podano, iż studnia zostanie wykonana, podczas gdy odwiert wykonano dużo wcześniej. Nadto stwierdził, że wydane pozwolenie wodnoprawne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ - obszar [...], ponieważ pobierana woda będzie wykorzystywana do celów usługowych domu weselnego, a nie, zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej lub, zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym - potrzeb gospodarstw agroturystycznych, budynków inwentarskich, pojedynczych obiektów i urządzeń usług wbudowanych lub wolnostojących, dostosowanych do przeznaczenia podstawowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W uzasadnieniu organ II Instancji wskazał, że przedstawiony w odwołaniu zarzut niezgodności pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ - obszar [...] wymaga ponownej analizy i wyjaśnienia, czy postanowienia planu zawarte w § 16 dopuszczają budowę "domu weselnego" i pobór wody dla potrzeb tego domu. Znajdujące się w aktach sprawy pismo Wójta Gminy Nowy Targ informujące, że wykonanie studni zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ, i że uciążliwość wykonania studni ogranicza się do działki [...], odnosi się tylko do wykonania studni, bez uwzględnienia celu, któremu ta studnia ma służyć. Nie potwierdza, więc jednoznacznie o zgodności wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego z planem zagospodarowania przestrzennego, co jest warunkiem jego udzielenia. Postanowienia ustawy Prawo wodne stanowią, że w pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel i zakres korzystania z wód (art. 128 ust 1), i że pozwolenie nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 125 pkt 2). Organ II Instancji stwierdził, że uchybieniem jest także pominięcie w postępowaniu jednej ze stron. Z danych w operacie wodnoprawnym oraz z kopii mapy ewidencyjnej, na której zaznaczono zasięg leja depresji wynika, że działka nr [...] należąca do G. L. i S. L., znajduje się w obrębie leja depresji czyli w zasięgu oddziaływania studni i zamierzonego poboru wód podziemnych. Państwo L. są, więc stronami postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K. Zarzucił w niej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oczywiście błędne przyjęcie, że decyzja organu I Instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez oczywiście błędne przyjęcie, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. W motywach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że stanowisko wójta gminy na obszarze, której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest wystarczające do ustalenia, czy planowane urządzenie wodnoprawne i sposób korzystania z wody pozostają w zgodności z tym planem. Zwrócono uwagę, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to właśnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem prowadzącym całą procedurę planistyczną – aż do momentu przekazania radzie gminy projektu uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest zatem właściwym i odpowiednim organem do wydania swego rodzaju "zaświadczenia" co do zgodności pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie dotyczące możliwości wybudowania domu weselnego na tym terenie będzie przedmiotem badania przez organ architektoniczno – budowlany, na etapie ewentualnego postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Wówczas nastąpi ocena możliwości realizacji docelowego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem jego zgodności z miejscowym planem. Zatem przesądzanie tej kwestii na etapie wydawania pozwolenia wodnoprawnego byłoby w niniejszej sprawie przedwczesne. Odnosząc się do kwestii związanych z prawidłowym ustaleniem stron postępowania przez organ I instancji, Sąd uznał, że w tym przypadku rację ma organ II instancji, twierdząc, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania a rozstrzygnięcie sprawy wiąże się z potrzebą ponownego rozpatrzenia sprawy, tak aby nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania statuowana w art. 15 k.p.a. W skardze kasacyjnej A. C. zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 115 ust. 2 pkt 1 oraz art. 125 pkt 2 oraz art. 128 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., nr 145, zwaną dalej: Prawo wodne) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dopuszczają możliwość wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia pozwalającego korzystać z wód w sytuacji gdy cel i zakres korzystania z wód jest sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 145 § 1 P.p.s.a., w stosunku do decyzji organu II instancji, mimo że organ II instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, i z której to oceny wynikała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowanie przez organ I instancji; gdyby Sąd prawidłowo ocenił zebrany w I instancji materiał dowodowy wówczas za prawidłowe uznałby rozstrzygnięcie organu II instancji, a wniesioną skargę oddaliłby; błędy w kontroli legalności działania administracji odnoszą się w szczególności do uznania za wystarczający dowód zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pismo Wójta Gminy Nowy Targ z dnia 3 listopada 2010 r., który o tej zgodności wypowiada się w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni postanowień art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., nr 145 – dalej ustawa Prawo wodne), która, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie wydania pozwolenia wodnoprawnego sprzecznego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 126 pkt 1 ustawy, odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 2. Niewątpliwie norma imperatywna art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego - godzących w te ustalenia. Nie można bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Zaznaczyć też trzeba, że pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., sygn. IV SA 1474/97, ONSA 2000 r., nr 4, poz. 150). Zaznaczyć przy tym trzeba, że w przypadku art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne chodzi o brak sprzeczności pozwolenia wodnoprawnego z konkretną normą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można natomiast przyjąć, że organ odmawia wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza normy ogólne planu np. nakazujące respektowanie ładu przestrzennego. Stworzyłoby to nadmierny luz interpretacyjny organów wydających pozwolenie wodnoprawne, wbrew konstrukcji prawnej tych decyzji, które są aktami związanymi. W świetle poczynionych rozważań należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ I instancji przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe w zakresie jednej z podstawowych przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego tj. zgodności projektowanego sposobu korzystania z wody z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zweryfikował bowiem treść pozwolenia wodoprawnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ - obszar [...] (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego 2008 r., nr 141, poz. 919). Ocenił, że skoro według § 16 ust. 3 pkt 4 planu, jako przeznaczenie dopuszczalne na określonych terenach, ustala się możliwość lokalizacji pojedynczych obiektów i urządzeń usług wbudowanych lub wolnostojących, to nie ma podstaw do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie studni wierconej, z której woda służyć będzie do celów socjalno-bytowych dla potrzeb projektowanego budynku usługowego – domu weselnego. Nadto organ wystąpił do Wójta Gminy Nowy Targ z zapytaniem, czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie narusza ustaleń planu miejscowego. W odpowiedzi Wójt Gminy Nowy Targ poinformował, że wykonanie studni na działce ewid. nr [...] w [...] jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ. Z treści pisma wynika także, że miał on wiedzę, co do celu, dla którego studnia ma być wykorzystywana. Trafnie przy tym skonstatował Sąd pierwszej instancji, że skoro zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wykonawczy gminy prowadzi całą procedurę planistyczną, to jest on właściwym i odpowiednim organem poświadczającym zgodność pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestią wtórną, wobec zgodności lokalizacji urządzenia wodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest określenie celu i zakresu korzystania z wód w rozumieniu art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Cel i zakres korzystania z wód to określenie potrzeb, zaspokojeniu których ma służyć woda. Wskazane potrzeby zostały ustawowo określone jako sposoby gospodarowania wodą. Mogą one dotyczyć celów takich jak zaopatrzenie ludności w wodę do spożycia, użytkowania jej na cele rekreacji, sportu i turystyki, produkcji przemysłowej, rolniczej, usługowej, energetycznej, nie wyłączając wód dla celów transportowych (por. J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 341). Niewątpliwie określenie, w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym, celu, jakim są potrzeby socjalo-bytowe domu weselnego, mieści się w normatywnym pojęciu zaspakajania takich potrzeb jak zaopatrzenie ludności w wodę do spożycia i w żaden sposób nie może być uznane za sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że zagadnienie możliwości budowy domu weselnego na przedmiotowej działce, stanowi zagadnienie odrębne w stosunku do procedury uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, umożliwiającego li tylko wykonanie studni do poboru wody. Rozstrzygnięcie dotyczące możliwości wybudowania domu weselnego w tym terenie będzie bowiem przedmiotem badania przez organ architektoniczno – budowlany na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. To w tym postępowaniu nastąpi ocena możliwości realizacji docelowego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem jego zgodności z miejscowym planem. Nie jest dopuszczalne, aby decyzja o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego, z powodu niezgodności kubaturowego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygała sprawę pozwolenia na budowę. Natomiast, jeżeli na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę okaże się, że nie jest możliwe zrealizowanie na tym terenie planowanej inwestycji – wówczas pozwolenie wodnoprawne nie będzie miało związku z tą inwestycją, gdyż wydane zostało "dla potrzeb projektowanego budynku usługowego – domu weselnego". W konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni postanowień art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne, jak również nie uchybił przepisom postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.