II SA/Kr 547/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzja z dnia 28 kwietnia 2011 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art.105 § 1k.p.a., art. 80 ust.2 pkt. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. ze zm.) - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na nawiezieniu kruszywa na działki nr. ewid. [....] i [....] położone w miejscowości R. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola przeprowadzona przez pracowników Inspektoratu w dniu 14 marca 2011 r. wykazała, że inwestor P.G. od lipca 2010 roku wykonuje prace polegające na nawiezieniu kruszywa na szerokości około 4,0 m na części działek nr. ewid. [....] i [....] . Nawiezienie kruszywa spowodowało podniesienie terenu w stosunku do działki sąsiedniej (nr ....) - stanowiącej własność J.P. o około od 0,25 do 0,70 m. Obecny podczas kontroli inwestor P.G. oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów na wykonywanie w/w robót oraz odmówił podpisania protokołu z oględzin. Organ przytoczył następnie definicje robót budowalnych zawartą w art. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że samego nawiezienia kruszywa nie można uznać za "zbudowanie" obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a więc prac związanych z w/w nawiezieniem nie można potraktować jako robót budowlanych, które są nieodłącznie związane z obiektem budowlanym. Utwardzenie terenu kruszywem nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, a jedynie może być częścią zamierzenia budowlanego, w skład którego wchodzi obiekt budowlany i powinno być ujęte w projekcie zagospodarowania działki lub terenu dla takiego obiektu. Dalej organ wskazał, że wskutek nawiezienia kruszywa na przedmiotowe działki, doszło do zmiany ukształtowania terenu polegającej na utworzeniu niecki terenowej na działce nr [....] w R. , stanowiącej własność J.P. , co z kolei doprowadziło do zakłócenia naturalnego odpływu wód gruntowych, a więc niniejsza sprawa dotyczy również regulacji przewidzianych ustawą Prawo wodne w szczególności art. 29 w/w ustawy. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest Wójt Gminy R. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.P. zarzucając, że informacje zawarte w protokole kontroli są niezgodne ze stanem rzeczywistym. W protokole uwzględniono bowiem tylko, że inwestor wykonuje prace polegające na zawożeniu kruszywa na szerokość 4 metrów. Opis ten dotyczy jednak tylko granicy działki od strony zachodniej. Organ nie odniósł się w ogóle do trzech pozostałych stron granicy, gdzie inwestor wykonał podniesienie terenu do 3 metrów wysokości. Organ nie odniósł się także w ogóle do wykonanej i przysypanej już ziemią budowy kolektora wodnego na terenie działek [....] i [....] . Według odwołującego inwestor złamał przepisy ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 2, art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – uchyli decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do rozpoznania. W uzasadnieniu organ podał, że dla dokonania oceny prawidłowości wydanej decyzji, w pierwszej kolejności ustalenia wymaga określenie charakteru przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał na treść art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowlę należy rozumieć także budowle ziemne, a także powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 241/11, w którym to wyroku sąd przyjął, iż budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1 b, czyli stanowi całość techniczno - budowlaną. Wobec powyższego, w pełni zasadnym jest w ocenie organu odwoławczego stwierdzenie, iż także nawiezienie na dany teren kruszywa, zmieniającego ukształtowanie tego terenu, mogłoby zostać uznane za skutkujące uznaniem wykonanych prac za budowlę. Niesłusznie zatem stwierdził w uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji, iż utwardzenie kruszywem nie może być w ogóle uznane za samodzielny obiekt budowlany, a jedynie może być uznane za część zamierzenia budowlanego w skład którego wchodzi obiekt budowlany i winno być ujęte w projekcie zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu dla takiego obiektu. Dla jednoznacznego ustalenia charakteru przeprowadzonej inwestycji, a tym samym rozstrzygnięcia kwestii, czy dla jej realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, czy też jej legalność od powyższych czynności nie jest uzależniona, koniecznym jest wnikliwe zbadanie, czy i jakie roboty na przedmiotowych działkach faktycznie zostały wykonane. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien przeprowadzić raz jeszcze czynności kontrolne na nieruchomości i w sposób szczegółowy określi rozmiar, sposób oraz skutki wykonanych przez P.G. prac. Dopiero po poczynieniu w tym zakresie ustaleń organ winien ocenić, czy skutki te można zakwalifikować jako wykonanie budowli ziemnej. Od stanowiska w tym zakresie będzie zależało, czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego i robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym i należy do kompetencji nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przy ponownym prowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji zbada nadto kwestię powstania, w wyniku zmiany ukształtowania terenu dokonanej nawiezieniem kruszywa, niecki terenowej na działce nr [....] , a w konsekwencji zakłócenia naturalnego odpływu wód gruntowych. Trafnie organ I instancji wskazał, iż sprawy objęte regulacją ustawy Prawo wodne należą, co do zasady do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Konieczność zbadania powyższych kwestii przez organ nadzoru budowlanego jest jednak uzasadniona odmiennymi przesłankami. W razie bowiem stwierdzenia, iż zrealizowana inwestycja stanowi roboty budowlane konieczna jest ocena ich dokonania - w kontekście ewentualnego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego - w sposób zgodny z przepisami prawa. Powyższe uzasadnia, iż zaszła konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim jest ono niezbędne do prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P.G. zarzucając błędną interpretację art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w wyniku przyjęcia, że nawiezienie na dany teren kruszywa, mogłoby zostać uznane za skutkujące uznaniem wykonanych prac za budowlę, naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne określającego jednostki samorządu terytorialnego, organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania poprzez przypisanie organowi nadzoru budowlanego I instancji możliwości rozpatrywania spraw z zakresu prawa wodnego, wbrew jego kompetencjom rzeczowym, co jest działaniem sprzecznym z normą określoną w art. 19 k.p.a. Skarżący wskazał także na naruszenie prawa procesowego poprzez nie wskazanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podstawy ustawowej do ustalenia właściwości rzeczowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne. Naruszenie powyższe prowadzi do działania niezgodnego z normą opisaną w art. 20 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2012 r. uchylająca decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na nawiezieniu kruszywa na działki nr [....] i [....] położone w R. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy nawiezienie kruszywa na działki można potraktować jako obiekt budowlany (budowlę ziemną). Kwestia ta zdaniem organu odwoławczego nie została ustalona a jej jednoznaczne ustalenie pozwoli na wskazanie czy właściwym w sprawie jest organ nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt 241/11 wskazał, że "zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budowlę, stanowiącą jeden z rodzajów obiektów budowlanych, należy rozumieć m.in. budowle ziemne. Ta kategoria budowli nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana. Budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1b, czyli stanowi całość techniczno-budowlaną. Nie jest przy tym konieczne, aby budowla taka była wyposażana w jakieś dodatkowe instalacje czy urządzenia. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06, ONSAiWSA 2007/6/133 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. II SA/GL 55/08 niepubl.). W sprawie wymaga zatem dokładnego zbadania, czy i jakie roboty na przedmiotowych działkach zostały wykonane. Po poczynieniu w tym zakresie ustaleń, organ winien ocenić, czy skutki te można zakwalifikować jako wykonanie budowli ziemnej. Od stanowiska w tym zakresie będzie zależało, czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego i robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym i należy do kompetencji nadzoru budowlanego. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zgodnie z art. 41 ust. 2 prawa budowlanego, prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że wykonanie niwelacji terenu, określonej jako rodzaj prac przygotowawczych, na terenie objętym pozwoleniem jest legalne. Nie oznacza to jednak, że wykonanie takich prac poza terenem budowy jest obojętne z punktu widzenia prawa budowlanego i nie może stanowić przypadku samowoli budowlanej, jeśli skutkuje powstaniem obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 152/08, LEX nr 509803)’. Pogląd ten sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że niezasadne jest stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który stwierdził, iż utwardzenie kruszywem przedmiotowych działek nie może z definicji być uznane za obiekt budowlany. W ocenie sądu powyższa okoliczność nie została w sposób wystarczający wyjaśniona przez organ I instancji, czym naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt 813/06 stwierdził, że "budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym - jak wynika z treści tego przepisu - musi to być obiekt budowlany. Ażeby za taki mógł być uznany, musi spełniać warunki określone w art. 3 pkt 1 lit. b czyli stanowić całość techniczno-budowlaną (...). Nasyp ziemny realizowany w określonym celu stanowi także całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji czy urządzeń. Nie można natomiast powiedzieć, że stanowi jakąś całość techniczno-użytkową bezładne gromadzenie na określonej nieruchomości gruzu i odpadów". Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela powyższy pogląd. Jeżeli zatem nasyp ziemny nie ma charakteru bezładnie nawiezionego kruszywa czy ziemi, ale stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji powinien być traktowany jako budowla ziemna objęta regulacjami ustawy prawo budowlane w tym tych dotyczących jej legalności, w których to sprawach kompetencje posiadają organy nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. bowiem organ I instancji naruszając przepisy postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.) oraz prawo materialne (nie dokonując prawidłowej wykładni art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) wydał wadliwe rozstrzygnięcie a konieczny do wyjaśnieni a zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia bowiem wymaga określenie charakteru nasypu stanowiącego przedmiot postępowania a następnie jego prawidłową klasyfikację w kontekście przepisów prawa budowlanego i ewentualne prowadzenia postępowania związanego z obiektem wzniesionym w ramach samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi są bezpodstawne. Organ odwoławczy nie dopuścił się do naruszenia tak przepisów prawa procesowego jak i materialnego. W szczególności rozstrzygnięcie tego organu nie zostało wydane tak z naruszeniem przepisów prawa wodnego jak i dotyczących właściwości organów. Organ odwoławczy nie wskazał na konieczność badania naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne w kontekście przejęcia przez organ nadzoru budowlanego uprawnień organów właściwych w sprawach przywrócenia naruszenych stosunków wodnych, ale w kontekście badania w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym czy przedmiotowy obiekt nie narusza obowiązujących przepisów. Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.