II GSK 16/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Op 185/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ludowe Zespoły Sportowe Gminne Zrzeszenie w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 17 października 2012 r. w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ludowe Zespoły Sportowe – Gminne Zrzeszenie w W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części dotacji,. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Umową z [...] lutego 2006 r., zawartą na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), Gmina W. zleciła Stowarzyszeniu pod nazwą Ludowe Zespoły Sportowe – Gminne Zrzeszenie w W. (zwanemu dalej: LZS), realizację zadania publicznego p.t.: "Wszechstronne krzewienie kultury fizycznej i sportu ze szczególnym uwzględnieniem problemów środowiska wiejskiego", przyznając na ten cel dotację w wysokości 50.000 zł, płatną w 12 miesięcznych transzach. LZS [...] lutego 2007 r. złożyły sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego, a Wójt Gminy W. decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 18.936,35 zł wraz z odsetkami, w związku z niewłaściwym wydatkowaniem części dotacji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z [...] września 2008 r., uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wójt Gminy W. decyzją z 3 lipca 2009 r. ponownie określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 18.936,35 zł, a w wyniku wniesionego odwołania, decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.. Decyzją, z [...] kwietnia 2011 r. Wójt Gminy W., działając na podstawie art. 169 ust.1 i 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej: u.f.p.), określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 18.936,35 zł wraz z odsetkami oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ponownie oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości, określając jednocześnie przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy W. część dotacji na kwotę 4.194,26 zł. oraz stosowne od tej kwoty odsetki. Organ wyjaśnił, że przed zawarciem umowy LZS w złożonej ofercie przedstawiły kalkulację przewidywanych kosztów. Oferta w takim kształcie została przyjęta i stała się załącznikiem do umowy. Zdaniem organu odwoławczego, wykorzystanie dotacji nastąpiło przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że dotacja w tej części została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Pokreślono jednak, że co do zasady dotacja, jako wydatek budżetu państwa, podlega szczególnym zasadom rozliczenia. Środki przyznane w ramach dotacji służą konkretnemu celowi, stąd podmiot, który dotację otrzymał, nie ma swobody w jej wykorzystaniu. Wobec tego wydatkowanie pozostałej części dotacji w kwocie 4.194,26 zł na nieprzewidziane w kosztorysie ofertowym koszty obejmujące kary finansowe, opłaty bankowe, wynagrodzenie trenera oraz obsługę finansową jest w istocie wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z umowy. Ta część dotacji, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podlega zwrotowi do budżetu gminy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 17 października 2012 r. uwzględnił skargę wniesioną przez LZS, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu nie jest uzasadnione, a ponadto oparte zostało na niepełnej i nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego sprawy. Wyjaśniono, że organ odwoławczy przyjął za ustaleniami dokonanymi podczas kontroli prowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w O., że LZS poniosły faktyczne wydatki na koszty realizacji zadania (wynikające z kalkulacji zawartej w ofercie) w kwocie 45.805,74 zł, zamiast planowanych 50.000 zł. Dotacja w części dotyczącej kwoty 4.194,26 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem w rozliczeniu znalazły się nieprzewidziane w kosztorysie ofertowym koszty obejmujące kary finansowe udzielone za żółte bądź czerwone kartki w czasie meczów piłkarskich, opłaty bankowe, wynagrodzenie trenera oraz obsługę finansową LZS. W ocenie WSA, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił, czy dokonane wydatki mieściły się w ustalonej generalnie kategorii wynikającej z celu i przeznaczenia dotacji, a tym samym czy wymagały aneksu zmieniającego kosztorys. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest rzeczą oczywistą, że w trakcie realizacji zadania mogą powstać okoliczności uzasadniające powstanie wydatków nieokreślonych precyzyjnie w kosztorysie, ale trzeba przy ocenie takich wydatków mieć na uwadze zasadnicze cele na jakie dotacja została przyznana. Na etapie postępowania administracyjnego nie zostało na należycie wyjaśnione jak rozumieć pojęcie "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem" natomiast nacisk został położony w istocie na sposób rozliczenia dotacji. Nie odniesiono się też do argumentacji strony, która twierdziła, że wykorzystanie dotacji może być też rozumiane jako faktyczne zrealizowanie w ustalonym terminie zadania, na jaki dotacja była przeznaczona, natomiast dokonywanie płatności związanych z jej wykonywaniem nie ma decydującego znaczenia. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 144 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Natomiast za nieprawidłową uznano taką interpretacji, która realizacji celu dotacji upatruje wyłącznie w aspektach rachunkowo-księgowych. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poprzez przywołanie w treści uzasadnienia skarżonego wyroku brzmienia tych przepisów bez wskazania, jakiego rodzaju naruszenie prawa przewidziane tymi przepisami stanowi podstawę uchylenia decyzji organu odwoławczego; - art. 153 p.p.s.a., poprzez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz przez niesłuszne związanie organu nietrafnymi zaleceniami, gdyż organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, organ ten nie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponadto – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy – organ, po wykonaniu zaleceń Sądu, musiałby wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie i uzasadnienie, którego treść będzie w istocie tożsama z treścią rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji uchylonej przez Sąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną LZS wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej powinny być wskazane naruszone przepisy prawa, a wnoszący skargę kasacyjną powinien wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie. Wymogów tych nie uchyla uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA nr 1/2010, s. 15), bowiem także w świetle powołanej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konstruowania zarzutów kasacyjnych, a z art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna – aby jej granice mogły zostać określone – powinna wskazywać jakie przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. sformułowało zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 153 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione zarzuty należy uznać za bezzasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd – stwierdzając, że decyzja (postanowienie) narusza prawo w sposób wyżej opisany – nie uwzględnił skargi, albo gdyby uwzględnił skargę, mimo braku stwierdzenia, że decyzja narusza prawo. Należy podkreślić, że nie stanowi prawidłowego określenia podstawy kasacyjnej wskazanie jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia skargi sąd pierwszej instancji popełnił w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonej decyzji, poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Jak już wspomniano wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez Sąd pierwszej instancji konieczne było zatem powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. z konkretnymi przepisami, które były stosowane w procesie oceny decyzji, a następnie wykazanie, że Sąd błędnie ocenił te działania i w efekcie niesłusznie uwzględnił skargę. Natomiast okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wyrażoną przez WSA oceną, w żadnym razie nie uzasadnia zarzutu, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zawarte w skardze kasacyjnej krytyczne uwagi odnoszące się do zaniechania Sądu pierwszej instancji w zakresie podania podstawy orzekania w istocie dotyczą uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ściśle rzecz ujmując jego wady polegającej na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Zastrzeżenia strony co do podania i wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia, czyli koniecznego elementu każdego uzasadnienia, powinny przybrać postać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie jednak nie nastąpiło. W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest oczywiście niesłuszny. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis art. 153 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd ten rozpoznawał sprawę po raz pierwszy, a w związku z tym nie mógł być i nie był związany oceną prawną, o której mowa w powołanym przepisie. Nie można zgodzić się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. przejawia się w tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania. Tego rodzaju uchybienie mogło być podniesione poprzez postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., który obliguje sąd do sformułowania wskazań co do dalszego postępowania w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu naruszenia tego ostatnio powołanego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przedstawiło swoje stanowisko odnośnie do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Stanowisko to nie przybrało jednak formy zarzutów kasacyjnych. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.