I OSK 2192/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 153/12 w sprawie ze skargi Z. W. na czynność Starosty N. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 153/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił czynność Starosty N. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu Renault Chamade o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: pismem z dnia 30 września 2011 r. Z. W. wystąpił do Starosty N. z żądaniem zwrotu kwoty 30525 zł, tytułem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu dla 53 samochodów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w załączniku do pisma, w tym również dla samochodu Renault Chamade o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu swojego żądania powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, podnosząc, że zgodnie z tym wyrokiem opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Wskazał, że wszelka argumentacja odnosząca się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) dotyczyć będzie również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Pismem z dnia 17 października 2011 r. Starosta N. poinformował Z. W., że w celu ustosunkowania się do złożonego wniosku konieczne jest określenie przez wnioskodawcę, jakie konkretnie roszczenie składa się na kwotę 30525 zł, tj. wskazanie kwoty żądanego zwrotu w odniesieniu do każdego z pojazdów wymienionych w załączniku. W odpowiedzi Z. W. przesłał do Starosty N. pismo z dnia 28 października 2011 r., w którym w formie zestawienia wskazał marki i numery rejestracyjne 53 pojazdów i dla każdego z nich określił kwotę nadpłaty za kartę pojazdu. Podał, że w odniesieniu do 37 pojazdów, w tym do samochodu Renault Chamade o numerze rejestracyjnym [...], żądana do zwrotu nadpłata za kartę pojazdu wynosi 425 zł, a dla 16 kolejnych samochodów nadpłata wynosi 925 zł. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Starosta N. stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku. Podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odnosi skutki względem opłat uiszczanych na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. dotychczas nie zostało obalone. Starosta N. podniósł, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z 2003 r. nie jest tożsamy z § 1 rozporządzenia z 2002 r., gdyż w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w wysokości 1000 zł (§ 1 ust. 2), a w rozporządzeniu z 2003 r. brak jest analogicznej regulacji. Kwestia pobrania tej opłaty nie mogła być tym samym przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Za całkowicie bezpodstawne organ uznał żądanie zwrotu 425 zł dla 5 pojazdów i wskazał, że z dowodów wpłat znajdujących się w dokumentacji organu wynika, iż za wydanie dla nich karty pojazdu uiszczona została jedynie kwota 55 zł, a jednocześnie wnioskodawca nie przedstawił dowodu uiszczenia w tym zakresie opłaty w kwocie 500 zł. Ponadto organ zakwestionował żądanie zwrotu 925 zł w odniesieniu do dwóch ze wskazanych pojazdów, stwierdzając, że dowody wpłat, którymi dysponuje, potwierdzają uiszczenie co do nich opłaty w wysokości 500 zł, a nie 1000 zł. Pismem z dnia 28 listopada 2011 r., Z. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot kwoty 27400 zł, tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów, określonych w załączonym do pisma zestawieniu, obejmującym też samochód Renault Chamade o numerze rejestracyjnym [...]. Uzasadniając swoje roszczenie podniósł, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Z. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na czynność Starosty N. z dnia [...] listopada 2011 r. w zakresie odmowy zwrotu kwoty 27400 zł, poniesionej z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów wymienionych w załączniku do skargi, w tym również w wysokości 425 zł dla samochodu Renault Chamade o numerze rejestracyjnym [...], przytaczając w całości argumentację prezentowaną w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 listopada 2011 r. i zaznaczając, że dotychczas organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie zaistniały podstawy do uwzględnienia żądania. Pismem procesowym z dnia 18 maja 2012 r. Z. W. podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 153/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił czynność Starosty N. z dnia [...] listopada 2011 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu Renault Chamade o numerze rejestracyjnym [...]. Sąd wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż opłata ta nie ma charakteru podatkowego, a jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Natomiast w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot wniosku o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), i skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. To – w ocenie Sądu – byłoby sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Sąd podzielił wywody orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. i uznał, że nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku w sposób jasny stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia z 2003 r. wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu, która nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Zdaniem Sądu zatem ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w części ponad faktyczny koszt jej wytworzenia i wydania stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia tego przepisu. Sąd wskazał, że jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Wobec tego Sąd stwierdził, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Powołując się między innymi na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Oznacza to, że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą z tego powodu odmówić jego stosowania. Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. W ocenie Sądu wobec tego organ winien przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, to jest w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241, że w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W ocenie Sądu za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. W odniesieniu do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, a kwestionującego istnienie podstaw do rozpoznania przez Sąd w odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych spraw dotyczących odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu dla poszczególnych pojazdów, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w związku z wniesieniem przez skarżącego jednym pismem skargi na odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów. Sąd zaznaczył przy tym, że pomimo, iż organ odmówił skarżącemu zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla poszczególnych samochodów jednym pismem, przyjąć należało, że pismem tym w odniesieniu do każdego z pojazdów organ dokonał odrębnej czynności odmowy zwrotu części opłaty. Sąd zauważył bowiem, że każda z czynności odmowy zwrotu dotyczyła konkretnej opłaty uiszczonej w określonej dacie, za wydanie karty pojazdu dla indywidualnie oznaczonego samochodu w związku z jego rejestracją. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 czerwca 2012 r. skargę kasacyjną złożył Starosta N., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych - oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędnym przyjęciu, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) od początku jego obowiązywania, w sytuacji, gdy nie zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące niezgodności przepisów tego aktu wykonawczego z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 20 sierpnia 2003r. i obowiązywał w dacie pobierania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu, b) art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie sądu do samodzielnego zakwestionowania zgodności przepisów prawa z Konstytucją i ustawami, czego skutkiem jest bezzasadna odmowa zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), c) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten, dotyczący skutków orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, a tym samym stwarza podstawę do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie opłata pobrana została na podstawie przepisu § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 18, poz. 177), co do którego nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i który w związku z tym nie może być objęty regulacją wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, d) art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Starostę N. odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo, że przepisy te, a w szczególności przepis § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia, obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ nie powinien był wskazanych wyżej przepisów stosować (miał podstawy do odmowy ich zastosowania), e) art. 7 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty mocy tego ostatniego, to jest do dnia 20 sierpnia 2003r., oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ od pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z tego rozporządzenia, a tym samym bezzasadne przyjęcie, że wbrew przepisom art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami i odmówić ich zastosowania, f) art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty N., z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określania wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty), g) przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., to jest po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), a w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że sprawy związane z żądaniami zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu mają być rozpatrywane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych", h) art. 61 ust. 1 pkt 2 i przepisu art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu i wyraźnie określa jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których niewątpliwie należy opłata za wydanie karty pojazdu; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez uchylenie czynności Starosty N. w zakresie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu podczas, gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności albo obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a tym samym pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, b) art. 187 § 2 powołanej wyżej ustawy, poprzez uznanie, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 21) jest wiążąca w niniejszej sprawie pomimo tego, że w wyniku zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uchwała ta, jako podjęta w odmiennym stanie prawnym, utraciła moc wiążącą, c) art. 57 § 3 wskazanej ustawy, poprzez dokonanie rozdzielenia skarg pomimo tego, że skarżący wniósł jedną skargę z dnia 20 stycznia 2012r., dotyczącą jednej czynności organu, którą stanowi dokonana pismem Starosty N. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], odmowa zwrotu żądanej należności w jednej, łącznej wysokości, z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi, co w konsekwencji, wobec uwzględnienia skarg, doprowadziło do obciążenia organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych (wpis od skargi), liczonych od każdej sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu, osobno, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi, związanej ze zwrotem opłat w podanej przez skarżącego jednej, łącznej wysokości; dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na zasadność wskazanych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie jednym z zarzutów skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 178 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności prawa z konstytucją. Wskazać należy, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że: "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 Konstytucji "przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Przepisy te stosowane łącznie dają sądom i sędziom podstawę do niestosowania sprzecznego z Konstytucją aktu podustawowego (por. np. L. Garlicki, uwaga 13 do art. 178 Konstytucji, w: Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz., red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 15-16; B. Naleziński, w: Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 392; A. Surówka, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r., I FSK 1074/05, Przegl. Sejm. 2007, nr 5, s. 186-187.). Oznacza to prawo sądów do samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z normą zawarta w przepisie ustawy oraz uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez sąd za niezgodny z ustawą, a zatem również z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą poprawnej legislacji. Sądy administracyjne są zatem uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy zaś taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego. Pogląd ten został wyrażony między innymi wyrokach z dnia 19 kwietnia 2006 r., I OSK 180/06, z dnia 20 czerwca 2006 r., I OSK 933/05, z dnia 21 czerwca 2006 r. II OSK 364/06. Pogląd taki wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05. Takie uprawnienie dla sądów znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stanął na stanowisku, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być stosowany – postanowienie z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, z dnia 3 lutego 2005 r., SK 7/03, z dnia 23 września 2009 r., P 81/08. Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów Konstytucji RP. Tym samym nie można uznać za zasadne twierdzenia kwestionującego dopuszczalność samodzielnego badania i oceny przez Sąd pierwszej instancji zgodności z Konstytucją RP i ustawami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uznać należy, że działania organu dotyczące pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu oraz w zakresie odmowy zwrotu części pobranej z tego tytułu należności niewątpliwie nie mają charakteru decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Jeżeli jednak usprawiedliwione jest żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to należy uznać odmowę zwrotu przedmiotowej należności za "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu powołanego art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy znajduje zatem uzasadnienie także w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Stanowisko takie utrwalone jest już w orzecznictwie, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1030/06, z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 52/07 oraz z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08. Wobec tego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisem dającym podstawę do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu jest art. 190 ust. 4 Konstytucji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie, pomimo że obowiązywały one w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Podkreślić w tym miejscu należy, że naruszenie prawa następuje także wówczas, gdy decyzja administracyjna została wydana z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który w przekonaniu sądu administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą, przy czym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu złamania przepisów w toku wydawania decyzji. W niniejszej sprawie naruszenie prawa przez organ polega na odmowie zwrotu omawianej należności w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą Prawo o ruchu drogowym. Zatem stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji istotnego złamania prawa materialnego obligowało tenże Sąd do uwzględnienia skargi. Wobec tego na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. Istotne w sprawie jest bowiem nie to, czy organ administracji może sam odmówić zastosowania przepisu wykonawczego, lecz to, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej w indywidualnej sprawie, sąd posiada takie uprawnienie oraz że skoro przepis rozporządzenia będący podstawą kontrolowanego przezeń działania uznał za niezgodny z ustawą zwykłą i zasadniczą, to prawidłowo odmówił jego zastosowania. Za nieskuteczny należy również uznać zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym to przepisie zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, został uznany przez Sąd pierwszej instancji za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowił podstawę prawną do ustalenia opłaty za kartę pojazdu marki Renault Chamade, nr rej. [...]. W takiej sytuacji uznać należy, że organem właściwym do określenia kwoty nadpłaty za wydanie karty pojazdu jest Starosta N. Przy określeniu tej kwoty organ winien uwzględnić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tej kwestii, a mianowicie, że "czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Czym innym jest bowiem wydanie, w oparciu o delegację ustawową, przez właściwego ministra, rozporządzenia (stanowienie prawa powszechnie obowiązującego), a czym innym jest ustalenie kwoty nadpłaty (stosowanie prawa w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej). W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który stwierdził, że kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. Wskazać ponadto należy, iż w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, stanowiącą, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie nie można jednak zastosować wskazanego wyżej przepisu, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Pamiętać bowiem należy o zasadzie niedziałania prawa wstecz wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, która to zasada sprowadza się do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Wobec powyższego stwierdzić należy, że kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97). Zatem, gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.), co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie konieczne jest zachowanie dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie działań przewidzianych w art.3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym uznać należy za niezasadny również zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że ocena NSA wyrażona w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, jest wiążąca w niniejszej sprawie, pomimo zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jak to zostało powyżej wyjaśnione, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy powołanej ustawy o finansach publicznych. W tej sytuacji pogląd wyrażony w ustawie z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, jest aktualny i słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż jest związany treścią tej uchwały. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, iż w przypadku zaskarżenia w jednym piśmie więcej niż jednego aktu lub czynności ewentualnie bezczynności – przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg. Norma ta jest obligatoryjna (por. postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., I GZ 166/10, LEX nr 643264). W niniejszej sprawie organ w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu skarżącemu żądanej należności z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 pojazdów. Skarżący wniósł jedną skargę. Skarga ta dotyczyła jednak wszystkich 48 pojazdów. Odmowa zwrotu żądanej należności, chociaż dokonana jednym pismem, dotyczyła odmowy zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdu w 48 sprawach. Słuszne było zatem rozdzielenie skarg i wezwanie do uiszczenia wpisów sądowych oddzielnie w każdej, w istocie odrębnej sprawie, a następnie obciążenie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania w każdej sprawie, w której skarga została uwzględniona. Oddzielnym natomiast zagadnieniem w niniejszej sprawie jest charakter odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, to jest, czy taką należy – tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji – uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też akt w rozumieniu powołanego przepisu. Jednakże niepostawienie w skardze kasacyjnej zarzutu w tym zakresie pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości rozstrzygnięcia tej kwestii. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej nie jest też możliwa ocena czy od skarg na akty lub czynności przewidziane w art.3 § 2 pkt.4 powołanej ustawy pobiera się wpis stosunkowy, czy też wpis stały. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.