I SA/Wa 601/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi U. B. i A. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia lutego 2012 roku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania U. B. i A. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 roku nr: [...] wydaną w przedmiocie nabycia przez Gminę K., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, własności nieruchomości położonej w gminie K., obręb W., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 27 marca 2009 r. Wójt Gminy K. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako p.w.u.r.a.p., decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr: [..] stwierdził, nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę K. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną Nr [...] – [...], (poprzedni nr [...]) oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów obrębu W., gmina [...] stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha. Nadmienić należy, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Decyzja Wojewody [...] została następnie uchylona przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Rozpoznając zatem ponownie sprawę Wojewoda [...] stwierdził, iż nieruchomość wydzielona, przed dniem 31 grudnia 1998 roku stanowiła własność J. Z., którego spadkobiercą jest jego syn T. S., co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w N. oraz postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] marca 2003 roku. Następnie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] września 2004 r., rep. nr [...] została sprzedana małżonkom U. i A. B. Zatem w dacie 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa i nie należała do jednostki samorządu terytorialnego. Powołując się na treść przepisu art. 73 ust. 1 u.p.w.u.s.t. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stronami postępowania, o którym mowa w powołanym przepisie są osoby, które dnia 31 grudnia 1998 r., byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na to, że ówczesny właściciel działki J. Z. nie żyje, czynny udział w postępowaniu zapewniono U. i A. B. oraz Wójtowi Gminy K. W toku postępowania Wojewoda [..] ustalił, że droga gminna nr [...] obecnie nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r., drogę publiczną, bowiem została wymieniona w wykazie dróg gminnych stanowiącym załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] maja 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] i pozostawała drogą gminną. Cześć nieruchomości oznaczonej nr [...] została zajęta pod drogę gminną. Organ uznał, że granice wydzielonej części drogi z działki nr [...] pokrywają się z granicami drogi naniesionej na szkice polowe nr [...] i nr [...] z pomiaru sytuacyjno – wysokościowego ‘trasa" wykonanego przez geodetę J. P. Natomiast z przedstawionych szkiców polowych drogi gminnej na odcinku graniczącym z działką nr [...], położoną w miejscowości W., gmina K. wynika, że przebieg tej drogi nie pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki nr [...] i nr [..]. Wskazywałoby to na to, iż droga gminna w części przebiega przez działkę nr [...] stanowiącą własność osoby fizycznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] potwierdził, że użytkowany pas drogowy w dniu 12 grudnia 1998 r., przebiegłą zgodnie z jego przedstawieniem na mapie wykonanej w 1992 r., zatem część pasa znajdowała się w obrębie działki nr [...]. Ustalenia te zakwestionowali U. i A. B., którzy uważają, że nie zachodzi zgodność w zakresie przebiegu granic drogi stanowiącej działkę z numerem ewidencyjnym [..]. Takiej zgodności faktycznej nie było, gdyż droga oznaczona jako działka nr 221 wkraczała w granice działki [...]. Wojewoda [...] wyjaśnił, że jeśli chodzi o kwestię władztwa publicznego to z oświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r., wynika, że Gmina K. utrzymywała drogę gminną (gruntową do 1996 r.) w granicach faktycznego korzystania z niej (użytkowania) – odśnieżała, utrzymywała nawierzchnię żwirową. Z innych przedłożonych dowodów wynika również, że w latach 1996 – 1997 Gmina K. przystąpiła do modernizacji drogi gminnej nr [...] po trasie istniejącej drogi gruntowej, użytkowanej przez lokalnych mieszkańców gminy i inne osoby. W szczególności organ wskazał na umowę z dnia 10 maja 1996 r., na dofinansowane robót rekultywacyjnych ze środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, rozliczenie kosztów budowy drogi [...] zawierające zestawienie rachunków za prace przy drodze, wystawionych od kwietnia do listopada 1997 r., oraz inne rozliczenia kosztów prac podjętych w dalszym okresie, noty księgowe, opinie w sprawach realizacji prac przy modernizacji drogi. Wojewoda [...] dodał również, że fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę gminną i jej publiczne wykorzystanie potwierdzają również przedstawiciele lokalnej społeczności. Reasumując organ pierwszej instancji uznał, że dokonane wyżej ustalenia oraz fakt, że przedmiotowa działka nr [...] zgodnie z księga wieczystą nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r., własność osoby fizycznej – J. Z., wykazały łączne spełnienie przesłanek wynikających z treści przepisu art. 73 ust. 1 u.p.w.u.s.t. prowadzących do nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] ha. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 roku nr: [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, prawa własności nieruchomości położonej w gminie K., obręb [...] , stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji U. B. i A. B. wnieśli odwołanie do Ministra Infrastruktury podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., oraz kwestionując władanie przez gminę sporną nieruchomością. W toku postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury w pierwszej kolejności odniósł się do treści przepisu art. 73 ust. 1, 3 i 3a p.w.u.r.a.p. regulującego zasady nabycia nieruchomości zajętej pod drogę. Organ podkreślił, że przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r., prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Przy czym wystąpienie powyższych przesłanek bada się na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r., własność J. Z. W drodze spadkobrania nieruchomość tę nabył T. S., który na mocy aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2004 r., przeniósł prawo własności na U. i A. B. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia Wojewody [...] stwierdzając, iż w oparciu o zgromadzoną dokumentację nieruchomość stanowiła drogę gminną w gminie K. i na dzień 1 stycznia 1999 r., zachowała ten status. Minister Infrastruktury zauważył, że w z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że projekt podziału działki nr [...] wykonany w 2008 r. odpowiada zakresowi zajęcia tej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do kolejnej przesłanki władztwa, którego istnienie należy wykazać poprzez udowodnienie wykonywania prac związanych z m. in. utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem oraz określeniem na czym ono polega. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów jednoznaczne potwierdzających władanie publicznoprawne sporną nieruchomością, zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., przy czym sprawowanie władztwa potwierdza również szereg dokumentów zgromadzonych w sprawie. Mając na uwadze Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 roku znak: [...], podzielając pogląd Wojewody [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2011 roku. Na powyższą decyzję U. i A. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - przepisu art. 7 i 75 k.p.a. poprzez nie podjecie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza ustalenia czy były wykonywane pomiary geodezyjne na etapie prowadzenia prac modernizacji drogi, zakończonych w 1998 roku, pozwalające na ustalenie w jakiej dacie doszło do zajęcia spornego pasa działki nr [...], - naruszenie art. 73 p.w.u.r.a.p. poprzez błędne przyjęcie, że w dniu 31 grudnia 1998 roku zostały spełnione przesłanki wymienione w powołanym przepisie, a mianowicie nastąpiło zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, faktyczne władanie zajętą nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do zajętej nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że zaprezentowane w decyzji stanowisko organu drugiej instancji nie odnosi się do twierdzeń pełnomocnika skarżących, a jedynie powiela argumentację przedstawioną w decyzji wydanej przez Wojewodę [...] oraz wybiórczo traktuje informacje zawarte w dokumentach zgromadzonych w sprawie. Zdaniem skarżących nadal nie zostało wykazane w następstwie jakich czynności faktycznych doszło do zajęcia części działki ewidencyjnej nr [...], nie ustalono również czy były wykonane opracowania geodezyjno – kartograficzne, które powinny zostać sporządzone na etapie występowania o pozwolenie na budowę oraz po jej zakończeniu. Nie poparto żadnymi pomiarami geodezyjnymi daty zajęcia pasa drogi, która znalazła się w obszarze działki ewidencyjnej nr [...], jak również nie wykazano w następstwie jakich prac doszło do przekroczenia granic prawnych działki. Ponadto zdaniem skarżących w aktach prawy brak jest dokumentacji technicznej, geodezyjnej poprzedzającej rozpoczęcie inwestycji, jak również dokumentacji geodezyjnej powykonawczej dla modernizacji drogi prowadzonej w 1995 roku. Reasumując skarżący uznali, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wykazały, iż na działce nr [...] zajęto pas gruntu, przez co ich zdaniem nie można uznać, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 u.p.w.u.r.s.t. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie i były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie się do nich ustosunkowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) nie potwierdza, aby organ odwoławczy uchybił prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnych stanowił m.in. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: p.w.u.r.a.p.). Stosownie do tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. A zatem dla prawidłowej komunalizacji konieczne było wystąpienie dwóch elementów: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że J. Z. był na datę 31 grudnia 1998 r., właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w gminie K., obręb W., stanowiącej działkę nr [...] (która powstała z podziału działki nr [...]) o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Prawidłowo również organy ustaliły, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r., zajęta była pod drogę publiczną – gminną nr [...], co wynika z wykazu dróg gminnych stanowiących załącznik do uchwały [...] Rady Narodowej w T. z dnia [...] maja 1987 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...]. Spór dotyczy natomiast wystąpienia drugiego z elementów to jest władztwa czy też władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na datę [...] grudnia 1998 r. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego władanie nieruchomością, o której mowa w art. 73 w/w ustawy oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA w Warszawie z 21 sierpnia 2002r. I SA 1441/00 LEX nr 137831), a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. W ocenie sądu wbrew twierdzeniom skarżących zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób wystarczający wykazali, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu podmiotu publiczno prawnego, to jest Gminy [...]. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że władztwo nad nieruchomością potwierdzają m. in. decyzja Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 1995 r., nr [...] na podstawie, której Wójt Gminy K. otrzymał pozwolenie na modernizację drogi gminnej [...], umowa z dnia [...] maja 1996 r., nr [...] zawarta między Wójtem Gminy K., a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. dotycząca modernizacji drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku [....], aneks z dnia [...] maja 1997 r., oraz z dnia [...] kwietnia 1998 r., do ww. umowy, protokół z dnia [...] grudnia 1998 r., odbioru częściowego robót i przekazania do użytkowania zmodernizowanej drogi we wsi [...] gm. K. Istotną kwestią jest, że jak wynika z załączonych do akt sprawy oświadczeń przedstawicieli lokalnej społeczności "w latach 1996 do 1998 Urząd Gminy K. przeprowadził modernizację tej drogi polegającą na wykonaniu podbudowy tłuczniowej na dotychczasowej drodze gruntowej w późniejszym terminie gmina K. na tej podbudowie ułożyła dywanik asfaltowy (...) przebieg tej drogi nigdy nie był zmieniany". Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżący w toku postępowania administracyjnego kwestionowali treść oświadczeń, być może wynika to z tego, iż na datę komunalizacji nie byli właścicielami działki nr [...] - nabyli ją aktem notarialnym w dniu [...] września 2004 r. – jak również nie zamieszkiwali na tym terenie. Zauważyć należy, że działania zmierzające do ustalenia prawdziwości istnienia lub nieistnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albo też prawdziwości twierdzeń o tych faktach opierają się na pewnych źródłach informacji, które nazywają się środkami dowodowymi. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza szczególnych wymagań, które powinny być spełnione przez środki dowodowe. Jedynym warunkiem dopuszczenia źródła informacji jako dowodu w postępowaniu administracyjnym jest jego zgodność obowiązującym prawem (art. 75 § 1 k.p.a.) i to zarówno z prawem procesowym, jaki materialnym. Lista środków dowodowych zawarta w art. 75 § 1 zd. 2 ma charakter przykładowy. Jest wyrazem przyjętej w k.p.a. prawdy obiektywnej (materialnej), która nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie dotarcie do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy wszystkimi legalnie dostępnymi środkami dowodowymi. Podkreślić również należy, że w procesie dowodzenia obowiązuje również zasada swobodnej oceny dowodów, która nakazuje oceniać przeprowadzone dowody zgodnie z logiką, posiadaną wiedzą i doświadczeniem życiowym. W szczególności nie jest zakazane przeprowadzanie przeciwdowodów. Nie oznacza ona jednakże dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz – co wynika z art. 80 k.p.a. – jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc ocena ta związana jest z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. (por. Wojciech Chróścilewski, Jan Paweł Tarno "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, str. 120, wyd. Lewis Nexis, rok wydania 2003). W związku z powyższym sąd podziela stanowisko obu organów, że wymienione dokumenty stanowią wystarczający dowód na to, aby uznać, iż gmina władała działką nr [...] (po podziale działką nr [...]) na dzień 31 grudnia 1998 r. w rozumieniu przepisu art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że kwestia ta nie została wyjaśniona i udokumentowana z sposób należyty. Na marginesie wspomnieć jedynie trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowane jest stanowisko, że dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są umowy, których przedmiotem są np. prace konserwacyjne, modernizacyjne ulicy, w skład której weszła nieruchomość podlegająca komunalizacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12, dostępny w bazie www.nsa.gov.pl). Reasumując sąd zważył, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Wojewoda [...] w sposób nie budzący wątpliwości wykazali, iż spełnione zostały łącznie przesłanki władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. i przesłanki przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na datę 31 grudnia 1998 r., komunalizacja została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem i brak jest podstaw do uchylenia wydanych w tym przedmiocie decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270,) sąd oddalił skargę.