II SA/Rz 784/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. N. i A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- II SA/Rz 784/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011r., Nr [...] orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr 527/5 o pow. 0,0429ha na działki nr ewid.: 527/9, 527/10, 527/11, 527/12 oraz działki nr 527/8 o pow. 0,8170ha na działki nr ewid.: 527/13, 527/14, 527/15, 527/16, 527/17, 527/18, 527/19, 527/20, 527/21 położone w obr. ewid. 3 w S., stanowiące własność Parafii [...] w S. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2011r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] marca 2011r. A. i R. N. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziałki nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr 527/5 o pow. 0,0429ha na działki nr ewid.: 527/9, 527/10, 527/11, 527/12 oraz działki o nr ewid. 527/8 o pow. 0,8170ha na działki nr ewid.: 527/13, 527/14, 527/15, 527/16, 527/17, 527/18, 527/19, 527/20, 527/21 położone w obr. ewid. 3 w S., stanowiące własność Parafii [...] w S. We wniosku tym wskazali, że decyzja zawiera wadę, powodującą nieważność z mocy prawa, gdyż nowo wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Zarzucili, że dokonanie podziału działek nr 527/5 i 527/8 przez Parafię [...] w S., spowodowało pozbawienie już istniejących działek m.in. 540 i 541 oraz wydzielonej działki nr 527/17 dostępu do drogi publicznej. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2011r., Nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009r. W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ poweźmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy sprzeciw złoży prokurator lub żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich. Nadto postępowanie może zostać wszczęte na żądanie strony, przy czym stroną jest każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działek nr 527/5 i 527/8 złożyli A. i R. N., którzy nie posiadają legitymacji stron postępowania dotyczącego podziału tych nieruchomości. Dzielone działki na dzień wydania decyzji stanowiły własność Parafii. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami postępowania o podział działki przylegającej bezpośrednio do ich nieruchomości, gdyż nie mają interesu prawnego w podziale działki stanowiącej odrębną własność innego podmiotu. W konsekwencji koniecznym jest na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Nadto wskazano, że ze z akt sprawy, w tym mapy ewidencyjnej i zasadniczej wynika, iż działka nr 540 stanowiąca własność A. i R. N. posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Natomiast działki nr 541 i 527/1 stanowią własność Parafii i objęte są księgami wieczystymi KW [...] i KW [...]. Od decyzji tej A. N. i R. N. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali, że w wyniku podziału nieruchomości nie można pozbawić już istniejących działek budowlanych dostępu do drogi publicznej. Naruszałoby to konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa. W przedmiotowej sprawie nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej, jako warunek podziału nieruchomości, bez dostępu do drogi publicznej samodzielne zagospodarowanie działek, które po podziale zmieniły właściciela nie jest możliwe. W dalszej części powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i art. 99, art. 94, art. 95 oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzili, że zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości powinno być dokonane z równoczesnym zobowiązaniem właściciela do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011r. Raz jeszcze podkreślając, że A. i R. N. nie posiadają legitymacji stron postępowania odnoszącego się do podziału przedmiotowych nieruchomości. Konsekwencją tego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. musi być wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z tzw. przyczyn podmiotowych (żądanie złożył podmiot nie będący stroną w sprawie). Skargę na tę decyzję wnieśli A. N. i R. N. wskazując, że nie zgadzają się z jej uzasadnieniem. Stwierdzili, że w wyniku podziału nie jest zapewniony dostęp do drogi publicznej już istniejących działek, wydzielonej działki nr 527/17 i innych. W wyniku podziału nie można z nich racjonalnie korzystać, tym bardziej, że właściciel dokonał podziału w celu odsprzedaży wyodrębnionych działek. Część z nich już odsprzedał, im zaproponowano wykupienie działek 541, 527/17 i innych. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu wskazali, że bez dostępu do drogi publicznej samodzielne zagospodarowanie działek, które po podziale zmieniły właściciela nie jest możliwe, nawet jeśli działki te spełniają inne wymogi określone w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno istniejące, jak i podzielone działki o statusie działki budowlanej muszą posiadać dostęp do drogi publicznej, a podział działek musi uwzględniać nie tylko literę prawa lecz i jego funkcję. Zarzucili, że decyzja o podziale nieruchomości nie zawierała warunku, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. W aktach notarialnych właściciel wyodrębnionych działek, przy odsprzedaży żąda zapisu zabraniającego korzystania z drogi dojazdowej, z której korzystają od 30 lat. Zdaniem skarżących Prezydent [...] miał obowiązek zbadania, czy dostęp do drogi publicznej mają też nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości dzielonej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ, powołał się także na art. 61a k.p.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 3.12.2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2011r., Nr 6, poz. 118/, który stanowi, że w sprawach w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 powyższej ustawy Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc zgodnie z art. 151 cyt. ustawy, skarga podlegała oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem osądu jest odmowa wszczęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie nieważności – wskazanej we wniosku A. N. i R. N. – decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. ([...]) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 527/5 o powierzchni 0,0429ha i nr 527/8 o powierzchni 0,8170ha, poł. w obrębie ewidencyjnym nr 3m. [...], stanowiącej własność Parafii [...] w S. W ocenie Sądu, stanowisko organu administracji zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2011 r. ([...]), iż zaistnienie przesłanek podmiotowych uniemożliwia przeprowadzenie wnioskowanego postępowania nieważnościowego, zasługuje na akceptację. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o podział nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, albowiem tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i mogą, jako strony postępowania podziałowego, również żądać wzruszenia wydanej w tym postępowaniu decyzji w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji (nieważnościowym, wznowieniowym lub pozostałych przewidzianych ustawą trybach). Stosownie do przepisu art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu lub na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, a więc stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba legitymująca się prawem rzeczowym względem tej nieruchomości. Oczywiste więc jest, że właścicielom działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie o podział nieruchomości, z którą ich działka sąsiaduje. W konsekwencji nie mogą więc żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Według twierdzeń skarżących wskutek podziału dokonanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydenta Miasta [...] ([...]) nowo wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej, nadto podział ten spowodował pozbawienie działek już istniejących dostępu do drogi publicznej, w tym m.in. stanowiącej ich własność działki nr 540. Stąd też w/w decyzję podziałową sklasyfikowali jako dotkniętą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i żądali stwierdzenia jej nieważności, powołując przy tym m.in. przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 93 ust. 3 powołanej ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Z kolei przepis art. 99 tej ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkami, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r., I OSK 91/09, iż powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą być rozumiane jako przepisy chroniące wyłącznie nabywców działek powstałych w wyniku podziału. Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego by w wyniku podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione – posiadanego przed podziałem – dostępu do drogi publicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 3 musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku, którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. W wyroku tym stwierdzono również, że brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, gdy w jego wyniku utracić on może posiadany dostęp do drogi publicznej. Tym bardziej są podstawy do uznania właściciela działki sąsiedniej, pozbawionej skutkiem podziału dostępu do drogi publicznej, za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Analiza materiału zebranego w sprawie niniejszej nie daje jednakże żadnych podstaw do uznania, iżby organ dokonujący podziału nieruchomości (działki nr 527/5 i 527/8) ingerował swoimi działaniami w wykonywanie przez skarżących prawa własności, tj. względem działki nr 540. Podział ten nie miał żadnego wpływu na zakres praw im przysługujących. Wspomniana przez skarżących działka nr 527/17, powstała z podziału działki nr 527/8, przeznaczona jest – jak wynika z decyzji podziałowej – na "poprawienie konfiguracji działki nr 541, własności Parafii". Natomiast sąsiadująca z nią (czyli działką nr 541) działka nr 540, stanowiąca własność skarżących, wbrew ich twierdzeniom, nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, co wynika jednoznacznie chociażby z mapy z zaznaczonym projektem podziału nieruchomości. Skoro więc skarżący w wyniku podziału nieruchomości i utworzenia nowych działek nie zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej, to w trafnej ocenie SKO – brak jest po ich stronie legitymacji procesowej (formalnej) do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania nie naruszyła prawa. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2011 r. z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.