I OSK 2517/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.I. i R.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2335/11 w sprawie ze skargi R.I. i R.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz R.I. i R.I. kwotę 414 (czterysta czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 20 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2335/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. i R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Na wniosek B. i M. I. oraz B. i K. S., współwłaścicieli działki nr [...], położonej w Wołominie przy ul. B., Naczelnik Miasta i Gminy Wołomin, decyzją z [...] września 1987 r. nr [...] – po uprzednim poinformowaniu stron o możliwości dokonania podziału tej działki w sposób przewidziany w projekcie podziału (postanowienie z 3 lipca 1987 r.) – zatwierdził projekt podziału tej działki na działki nr: nr [...]/1, [...]/2 obie o pow. 614 m2 i nr [...]/3 o pow. 122 m2 i orzekł, że ta ostatnia działka przechodzi na własność Skarbu Państwa. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Wołominie z [...] listopada 1987 r. sygn. akt [...] orzeczono o zniesieniu współwłasności w ten sposób, że: działkę nr [...]/1 przyznano na własność małżonkom S.; działkę nr [...]/2 małżonkom I.; zaś działkę nr [...]/3 na współwłasność obu małżeństwom po połowie. Wnioskiem z 3 września 2007 r. B. i M. I. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2007 r. stwierdziło nieważność w części dot. przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...]/3, zaś po ponownym rozpoznaniu sprawy, z wniosku B. i M. I., którzy twierdzili, że decyzja nieważna jest w całości, decyzją z 14 lipca 2008 r. uchyliło swoją decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Obie decyzje nadzorcze zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 lutego 2009 r. I SA/Wa 1467/08, z uwagi na to, że organ nadzorczy nie wyjaśnił jaka jest treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, czy dotyczy całej decyzji, czy też tylko jej części dot. działki nr [...]/3. Sąd wyjaśnił też, że decyzja drugoinstancyjna narusza zasadę wyrażoną w art. 139 k.p.a., a także narusza zasadę dwuinstancyjności, orzekając w innym przedmiocie niż decyzja pierwszej instancji. W zaleceniach co do dalszego postępowania Sąd orzekł, że konieczne jest wyjaśnienie zakresu żądania, a także uwzględnienie zapisów szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w Wołominie, którego kserokopie zostały złożone w postępowaniu sądowym. W ponownym postępowaniu, po przeprowadzeniu 10 maja 2011 r. rozprawy administracyjnej, Samorządowe Kolegium ustaliło, że R. i R. I. współwłaściciele działki nr [...]/2, obecnie nr 47, domagają się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w całości, zaś B. i K. S., współwłaściciele działki nr [...]/1, obecnie nr 46 tylko tej jej części, która dotyczy działki nr [...]/3, obecnie nr 45. Organ ocenił też szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w Wołominie oraz analizę aktualności planu szczegółowego zagospodarowania osiedla "[...]" w Wołominie SM-62/87 i stwierdziło, że nieruchomość w dacie wydawania decyzji podziałowej – położona była na terenie oznaczonym US-MN – funkcja usługowo-mieszkaniowa, zatem podział mógł być dokonany, zaś co do działki nr [...]/3, wydzielonej pod drogę, to wobec nieczytelności zachowanego planu nie można z całą pewnością stwierdzić, że teren pod drogę nie był przewidziany. Takie ustalenia spowodowały, że Kolegium, decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin z [...] września 1987 r. nr [...]. W wyniku wniosku R. i R. I. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] września 2011 r. nr KOA/3349/Pd/10, wskazaną na wstępie, uchyliło swoją decyzję z [...] października 2010 r. i stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z [...] września 1987 r. w części dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa działki nr [...]/3, zaś odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przeprowadzeniu analizy: planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wołomina – uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy Wołomin nr XIII-65/87 z 31 mara 1987 r., który dla terenu na którym położona była działka przewidywał funkcję K 11-MN, zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna ekstensywna; szczegółowego planu osiedla "[...]" – uchwała nr V.20/78, który przewidywał funkcję US/ZP, usługi sportowe zieleńce i parki bez prawa zabudowy; opinii urbanistycznej z 28 maja 1987 r. nr UA-M-8331/186/87; postanowienia z 3 lipca 1987 r. informującego o możliwości i sposobie podziału nieruchomości; "Analizy aktualności planu szczegółowego zagospodarowania osiedla »[...]« w Wołominie", uznało, że w dacie dokonywania podziału obowiązywał jedynie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, to podział działki mógł być dokonany wobec zmiany przeznaczenia terenu z US/ZP na K 11-MN, natomiast jeżeli idzie o wydzielenie działki nr [...]/3, to wprawdzie z kopii rysunku planu ogólnego nie można odczytać, aby znajdowały się jakieś linie podziałowe, to jednak podział nie był niedopuszczalny, jednak nie było podstaw do orzekania o przejściu na własność Państwa działki wydzielonej pod drogę, gdyż nastąpiło to z mocy prawa, jak wynika z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, zaś po przeprowadzeniu dogłębnej, szczegółowej analizy dokumentacji związanej ze szczegółowym planem zagospodarowania osiedla "[...]" w Wołominie, dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu podziałowym, planem ogólnego zagospodarowania, a także przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. i 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości, a także ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu pierwotnym), zaakceptował ustalenia Kolegium co do tego, że w dacie podziału obowiązujący był plan ogólny zagospodarowania i w jego świetle należy oceniać decyzję podziałową. Zdaniem Sądu podział zgodny był z planem, zaś co do wydzielenia działki pod drogę to brak w planie zapisów wskazujących na przewidywane wykorzystywanie części nieruchomości pod drogę, abstrahując od tego czy ulica zostanie w przyszłości zrealizowania i czy jest niezbędna do skomunikowania nowo powstałych działek (względnie sąsiednich) z drogą publiczną (co zarzucono w skardze), nie może być przeszkodą do urządzenia działki pod drogę. Za zasadne Sąd uznał stanowisko Kolegium w kwestii przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...]/3 w świetle art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami. Sąd zwrócił uwagę, że strony zaakceptowały postanowienie informujące o możliwości podziału, nie wniosły odwołania od decyzji podziałowej, co podważa stwierdzenie skarżących, że chcieli oni innego podziału niż dokonany, co podnoszone było w skardze. Nadto Sąd orzekł, że w postępowaniu zostały wykonane przez Kolegium zalecenia Wojewódzkiego Sądu, zawarte w cyt. wyżej wyroku z 24 lutego 2009 r. I SA/Wa 1467/08. Reprezentowani przez radcę prawnego, R. i R. I. wnieśli skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydanych w obu instancjach i zarzucając: 1) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z przepisami art. 6, 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwą interpretację, a w następstwie niewłaściwe uznanie, że przy wydawaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin z dnia [...] września 1987, nr [...], nie doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo zastosowanego względem poprzedników prawnych wnioskodawców bezprawnego przymusu, i pomimo niezgodności decyzji z pierwotnym brzmieniem wniosku oraz pozbawienia wnioskodawców prawa do odwołania, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa; 2) naruszenie przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez potwierdzenie prawidłowości działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, pomimo niezastosowania się przez ten organ do wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (I SA/Wa 1467/08), dotyczących konieczności ustalenia treści pierwotnego wniosku poprzedników prawnych wnioskodawców, w zakresie podziału działki nr [...] i w konsekwencji oparcie zaskarżonego wyroku na tym nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie; 3) naruszenie przepisów art. 77 § 1 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne przyznanie racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu – w oparciu o domniemania, a nie dowody z dokumentów – że w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1987 r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin, plan szczegółowy osiedla "[...]" zatwierdzony uchwałą z 25 października1978 r., nie obowiązywał; 4) naruszenie przepisu art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe ustalenie, że podział nieruchomości dokonany decyzją z [...] września 1987 r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin, był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzą przypadki wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. – nieważności postępowania – sprawa może być rozpoznana tylko w takim zakresie na jaki pozwalają zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem należało odnieść się do podstaw skargi kasacyjnej. Zawiera ona w istocie tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż przytoczony art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, chociaż przytoczony charakter – niewłaściwa interpretacja – miałby wskazać, że chodzi o prawa materialne, to jednak jest to przepis procesowy. Jako pierwszy należy rozpoznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. sprowadzający się do tego, że zaskarżony wyrok akceptuje działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo iż nie zastosowało się ono do wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r. I SA/Wa 1467/08, zapadłego w sprawie. W wyroku tym Wojewódzki Sąd zawarł dwa zalecenia – pierwsze ustalenie treści żądań wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i drugie odniesienie się do Planu szczegółowego osiedla "[...]" z 1978 r. Wytyczne te zostały przez Samorządowe Kolegium wykonane, bowiem ustaliło ono, że wnioskodawcy, wnoszący niniejszą skargę kasacyjną domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1987 r., zatwierdzającej podział działki nr [...] w całości, zaś B. i K. S. tylko w części dotyczącej wydzielenia działki nr [...]/3. Jeśli idzie o drugą kwestię – odniesienie się do Planu szczegółowego to Kolegium dokonało bardzo szczegółowej analizy przepisów i dokumentacji, jeszcze wnikliwiej przeprowadził rozważania Wojewódzki Sąd. Kolegium uznało, iż w dacie wydawania decyzji podziałowej plan ten nie obowiązywał i należało jej legalność odnieść do planu ogólnego z 1987 r., co zaakceptował Wojewódzki Sąd i z czym należy się zgodzić. Zarzuty zatem dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. nie są zasadne. Za taki sam należy uznać zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami. Stanowi on, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Przepis ten wskazuje zatem tylko organ właściwy w sprawie i formę rozstrzygnięcia. Projekt podziału działki nr [...] został zatwierdzony decyzją przez Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin, przepis ten nie został zatem naruszony, a wprost przeciwnie. Nie zawiera on natomiast, jak chce skarga, przesłanek podziału, a ma charakter w istocie procesowy, jak powiedziano wyżej. Zgodzić natomiast należy się z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem sprawa nie została wyjaśniona na tyle, aby można było powiedzieć, że decyzja podziałowa jest dotknięta wadą nieważności tylko w tej części, która mówi o przejęciu na własność Państwa działki nr [...]/3. Artykuł 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu z Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej z [...] września 1987 r., stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta nie była nową, wprowadzoną przepisami tej ustawy, ale obowiązywała już wcześniej, ustalona w przepisach przez nią uchylonych, w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Warunek podziału nieruchomości osób fizycznych oraz prawnych niebędących jednostkami gospodarki uspołecznionej mógł nastąpić tylko gdy był zgodny z planami zagospodarowania przestrzennego – art. 18. Taka też przesłanka podziału obowiązuje i dziś – podziału można dokonać jeśli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego – art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wszystkie te regulacje zatem mówią, iż podział ma być zgodny z planem zagospodarowania, przy czym jeśli idzie o ustawę z 1985 r. i wcześniejsze tylko z nim. Żaden z tych przepisów natomiast nie nakazuje, aby podział musiał za sobą pociągać wydzielenie działek pod drogi. Zgodnie z planem zagospodarowania oznacza to odniesienie projektowanego podziału do planu obowiązującego w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział, tj. szczegółowego lub tylko ogólnego. Plany te nie musiały zawierać bardzo szczegółowych wyrysowanych linii np. dróg, które mają powstać, ale przynajmniej, zwłaszcza jeśli chodzi o plan ogólny, zawierać ewentualnie zapis, że w razie podziału nowo projektowane działki powinny mieć dostęp do drogi. Jeżeli i takiego zapisu nie byłoby w planie to przy ocenie zgodności projektu podziału z planem należało zbadać czy wydzielenie działki pod drogę jest rzeczywiście konieczne, gdyż bez tego podział powodowałby brak dostępu do drogi. Ustęp 5 art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa. Ten przepis również nie nakazuje wydzielania działek pod drogi tylko dlatego, że dokonywany jest podział, a więc automatycznie, ale mówi o wydzieleniu działki pod ulicę. Wydzielenie to natomiast musi wynikać z oceny zgodności z planem, to jest badania czy wydzielenie działki pod drogę było rzeczywiście konieczne w świetle planu, gdyż brak tego wydzielenia powodowałby niezgodność, a co za tym idzie nieważność zatwierdzenia podziału. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym do decyzji podziałowej z [...] września 1987 r. kwestia konieczności wydzielenia działki pod drogę w zgodzie z Planem ogólnym z 1987 r. w ogóle nie była badana. Okazało się natomiast, z decyzji podziałowej, że skoro następuje podział to automatycznie pociąga on za sobą konieczność wydzielenia działki pod drogę. Natomiast sam fakt podziału nieruchomości ani pod rządami poprzednich ustaw ,ani obecnie nie pociąga za sobą automatycznie konieczności wydzielenia działek pod drogi, a kwestia ta w sprawie nie została właściwie i przekonywująco wyjaśniona, należało uznać, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji jest przedwczesna. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.