II SA/Gl 365/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z.J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie usytuowania miejsca do czasowego gromadzenia odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. nr 130/11 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej PINB), działając w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie usytuowania miejsca do czasowego gromadzenia odpadów na nieruchomości przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu podał, że aktualny skarżący Z. J. zwrócił się pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. do Straży Miejskiej w K. o interwencję w sprawie wybudowanego przy chodniku na ul. [...] składowiska na śmieci. Straż Miejska kopię tego pisma przekazała do PINB. Organ ten po przeprowadzeniu oględzin stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości w odległości 2,8 m od granicy działki usytuowane zostały 2 pojemniki na odpady. W związku z tym odmówił on wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do Referatu Porządku Czystości i Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta w K. uznając, że nie można w niej zastosować przepisu § 23 ust. 1 lecz przepis § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej zwanego rozporządzeniem MI). Zażalenie na to postanowienie wniósł Z. J. wskazując, że w jego ocenie miejsce do składowania odpadów stałych na sąsiedniej działce nie zostało zaprojektowane zgodnie z wymogami wynikającym z przepisów rozporządzenia MI. Miejsce to nie zostało bowiem wygrodzone od strony ulicy, a sąsiedzi wynoszą praktycznie odpady na ulicę. W związku z tym są one rozsypywane przez zbieraczy odpadów bądź rozwiewane przez wiatr. Pojemniki pozostawione przy ulicy stwarzają także zagrożenie dla ruchu pojazdów. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej WINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej orzeczenia organ II instancji wskazał art. 61a i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 k.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że po zanalizowaniu treści art. 61a k.p.a. oraz okoliczności niniejszej sprawy uznał, że nie było zasadne wszczęcie w niej postępowania administracyjnego. Po zanalizowaniu treści § 22 i § 23 rozporządzenia MI WINB uznał, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K. nie zostało wydzielone miejsce na odpady stale, a jedynie miejsce na pojemniki na odpady. Właściciel nieruchomości usytuował bowiem na części utwardzonego terenu dwa pojemniki na odpady z tworzywa sztucznego na kółkach, posiadające klapy. Ta część wydzielonego terenu – zdaniem WINB – nie stanowi jednak wydzielonego miejsca na odpady, a jest jedynie fragmentem utwardzonego terenu na posesji. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego PINB nie miał możliwości zbadania zgodności z przepisami usytuowania utwardzonego placu do ustawiania kontenerów, gdyż placu takiego nie ma, a część utwardzonego terenu, na którym znajdują się pojemniki jest częścią większej inwestycji, w postaci utwardzonego placu posesji. Same pojemniki nie mogą zaś stanowić przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Skargę na to postanowienie wniósł Z. J. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania oraz § 22 i § 23 rozporządzenia MI, a także art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Uzasadniając te zarzuty wskazał, że PINB bezpodstawnie powołał się w sprawie na przepis § 23 ust. 3 rozporządzenia MI, który należy odnieść do sytuowania zadaszonych osłon lub pomieszczeń, a nie do pojemników na odpady. Odnosząc się z kolei do argumentacji WINB skarżący wskazał, że stanowisko to jest niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem na działce sąsiadów znajduje się samodzielny teren stanowiący utwardzony plac o wymiarach 1,3 x 0,7 m, usytuowany bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki. Plac ten zbudowano specjalnie kilka lat temu, wycinając podmurówkę płotu, demontując stalowe przęsło płotu, karczując żywopłot i brukując teren. Teren ten znajduje się w odległości ok. 3-4 m od schodów do budynku lecz nie ma do niego bezpośredniego dojścia z posesji, bowiem trzeba do niego dochodzić przez furtkę, a następnie chodnikiem. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi nie zgodził się z jej argumentacją i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał także, że karczowanie żywopłotu nie ma znamion robót budowlanych, a tylko rozebranie przęsła płotu mogłoby ewentualnie stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Dodał także, że z uwagi na usytuowanie pojemników w odległości 2,8 m od granicy sąsiedniej działki pozostaje ono w zgodzie z § 23 ust. 3 rozporządzenia MI. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów rozdziału IV działu II rozporządzenia MI regulujących warunki techniczne, jakie powinny spełniać miejsca do miejsc gromadzenia odpadów stałych na działkach budowlanych. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowaniania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione żądanie jego wszczęcia. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej jego stroną. Natomiast druga z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Podkreślenia wymaga, że o ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, o tyle z dużą ostrożnością podchodzić należy do przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". W doktrynie podkreśla się, że oparcie odmowy wszczęcia postępowania na tej bardzo ogólnej i nieprecyzyjnej przesłance budzi zasadnicze wątpliwości oraz zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego "powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, a nie woluntarystyczno-faktycznych" ( por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. Lex/el. 2012). W orzecznictwie wskazano natomiast, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11[w:] LEX nr 1094438). Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się w kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszonym przez niego żądaniem. Uznały natomiast, że w sprawie zaistniała druga z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. W szczególności stwierdziły one, że na gruncie przepisów prawa budowlanego brak było podstaw do rozpatrzenia zgłoszonego przez skarżącego żądania. Podkreślenia wymaga, że stanowisko to ograny obu instancji oparły jednak na różnej argumentacji. Zdaniem PINB w sprawie nie mogło bowiem dojść do wszczęcia postępowania z uwagi na usytuowanie miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych w odległości 2,8 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, a zatem zgodnie z przepisami rozporządzenia MI. Wskazać w tym miejscu jednak przyjdzie, że fotografie przedłożone przez skarżącego dowodzą, że miejsce to przylega bezpośrednio do chodnika dla pieszych usytuowanego przy drodze publicznej. W tej sytuacji stosownie do przepisu § 23 ust. 3 in fine rozporządzenia MI organ winien ustalić zatem nie tylko odległość miejsca przeznaczonego do ustawiania pojemników od granicy z sąsiednią działką, ale także usytuowanie przedmiotowego miejsca w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy. Zdaniem natomiast WINB postępowanie w sprawie lokalizacji miejsca na zamykane pojemniki z tworzywa sztucznego służące do czasowego gromadzenia stałych odpadów nie jest reglamentowane przepisami Prawa budowlanego. Utwardzony kawałek gruntu, na którym użytkownicy nieruchomości przy u. [...] w K. ustawili przedmiotowe pojemniki, nie mieści się – zdaniem WINB - w hipotezie przepisu § 22 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MI. W przepisie tym jest bowiem mowa o utwardzonym placu do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi, a nie pojemników. Stanowiska to pomija jednak wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit d i pkt 2 lit b ustawy Prawo budowlane oraz zawierający konkretyzację tego wymogu przepis § 22 ust. 1 rozporządzenia MI. Wskazać też trzeba, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia. WINB stwierdził co prawda, że utwardzenie terenu pod pojemniki na odpady stanowiło część większej inwestycji, jaką stanowiło utwardzenie terenu posesji, jednak twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi i rozmija się w sposób wyraźny z twierdzeniami skarżącego. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie organu II instancji, jak i poprzedzające go postanowienie PINB zapadły z obrazą przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. W świetle bowiem ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji nie było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu z powołaniem się na brak materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia zgłoszonego przez skarżącego żądania. Wskazówki dotyczące dalszego postępowania PINB wynikają wprost z rozważań Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organ ten winien w szczególności wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W ramach zaś tego postępowania poczyni on pełne ustalenia faktyczne dotyczące zgodności wykonanych robót budowlanych ze wskazanymi przez Sąd przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami rozporządzenia MI. W oparciu o te ustalenia winien on rozważyć także posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Koszty te obejmują uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 złotych.