II SA/Kr 555/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S.R.-M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącej S.R.-M. kwotę 122 zł ( słownie: sto dwadzieścia dwa złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...], udzielił Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - ujęcia wód podziemnych S-1 w S. i na pobór wód podziemnych ze studni wierconej S-1 w ilości Qd.max = 60 m3/d do celów socjalno-bytowych. W uzasadnieniu organ podał, że pobór wody ze studni wierconej S-1 będzie realizowany za pomocą pompy głębinowej na potrzeby mieszkańców osiedla [...]. Maksymalną ilość wody możliwej do pobrania ustalono na podstawie parametrów eksploatacyjnych w wysokości 60 m3/d, co w pełni pokryje zapotrzebowanie odbiorców. Organ ustalił, że właścicielką działki nr ewid. [...], na której zlokalizowana jest studnia jest M. T., która w oświadczeniu z dnia 20 lipca 2009 r. wyraziła zgodę na dysponowanie wskazaną nieruchomością w celu prowadzenia przez Gminę [...] prac związanych z wykonaniem ujęcia wody podziemnej. Podano, że projekt prac geologicznych przedmiotowego ujęcia został zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 7 listopada 2009 r., znak: [...], a dokumentację hydrogeologiczną określającą zasoby eksploatacyjne studni S-1 przyjęto bez zastrzeżeń pismem [...] z dnia 18 stycznia 2010 r., w której zasoby eksploatacyjne ustalono na poziomie Qe = 3,0 m3/h. W celu pomiaru poboru wody z wykonanej studni wierconej w obudowie studni zamontowany zostanie wodomierz. Organ podał, że o wszczęciu postępowania i możliwości składania wniosków poinformowano strony w piśmie [...] z dnia 20 stycznia 2010 r., które podano do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, zapewniając możliwość zapoznania się z dokumentacją przedstawioną przez inwestora i wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Uwag nie wniesiono. Decyzję powyższą doręczono podmiotom uznanym przez organ za strony w dniu 17 lutego 2010 r. - inwestorowi, w dniu 23 lutego 2010 r. – M. T. oraz w dniu 22 lutego 2010 r. – Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K.. Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. (data wpływu do organu: 19 kwietnia 2011 r.) od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] odwołanie do Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. złożyła S. R. - reprezentowana przez swojego ojca H. R.. Odwołanie uzupełniono pismem z dnia 4 maja 2011 r. W powyższych pismach podniesiono, że Starosta nie uwzględnił negatywnego wpływu ujęcia na stan wody w studniach usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...] i innych, znajdujących się w sąsiedztwie, pobierających wodę z tego samego poziomu co wykonywane ujęcie, oraz że właściciele studni położonych w zasięgu oddziaływania wykonanego odwiertu powinni być stronami w postępowaniu i otrzymać zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto odwołująca się złożyła szereg uwag odnośnie do nieprawidłowości w materiałach, na podstawie których organ I instancji udzielił zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r., znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania H. R. od decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2011 r., znak: [...] udzielającego Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu podano, że organ II instancji wezwał Starostę [...] do uzupełnienia przekazanych akt o dokumentację hydrogeologiczną, która powinna być załącznikiem do wniosku o wydanie zaskarżonego pozwolenia oraz o pismo z dnia 18 stycznia 2010 r., znak: [...], zawiadamiające o przyjęciu zasobów eksploatacyjnych ujęcia S-1 oraz o informację, czy dokumentacja była załącznikiem do wniosku. Pismem z dnia 28 października 2011 r., Starosta przesłał przedmiotową dokumentację i poinformował, że była ona załączona do wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia. Posiadając całość akt sprawy organ II instancji podjął czynności w kierunku ustalenia, czy odwołujący się miał prawa strony w postępowaniu. Po przeanalizowaniu akt sprawy, działając zgodnie z zapisami art. 136 k.p.a., pismem z dnia 16 grudnia 2011 r. organ wezwał wnioskodawcę - Burmistrza Gminy [...] do uzupełnienia operatu wodnoprawnego o informacje określone w art. 132 ust. 2 pkt 2c i ust. 3 pkt l - tj. przedłożenia planu urządzeń wodnych oraz stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, naniesionego również na załącznik graficzny - mapę sytuacyjno-wysokościową terenu. Wskazano, że zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowym postępowaniu wszczętym w dniu 23 grudnia 2009 r., właściciele tych działek (czyli de facto pozostający w zasięgu oddziaływania leja depresji studni, powstającego przy poborze przyznanej ilości wód podziemnych), są stronami postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ podniósł, że dokumenty przekazane przy piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r. znak: [...] jednoznacznie wykazały, że H. R. nie jest właścicielem żadnej z działek objętej zasięgiem leja depresji. Również działka o nr ew. [...] należąca do S. R. - córki H. R., która upoważniła ojca do zarządzania tą działką, nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. W związku z tym stwierdzono, że w omawianym przypadku występuje niedopuszczalność odwołania H. R. z przyczyn podmiotowych, ponieważ nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego została wydana zaskarżona przez niego decyzja. Skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 30 stycznia 2012 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. R., zastępowana przez ojca H. R. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 r., znak [...] złożył w jej imieniu H. R. jako jej pełnomocnik, a zatem to odwołanie skarżącej, a nie jej ojca powinno być rozpatrzone. Wskazała, że organ nie skontrolował czy dostarczona dokumentacja hydrologiczna jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Nadto skarżąca podniosła, że organ błędnie ustalił krąg stron postępowania. Wskazała na przepis art. 127 ust. 4 i 5 i 7 Prawa wodnego. W ocenie skarżącej organ ustalił zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wody przez Gminę w sposób teoretyczny a nie rzeczywisty. Dodatkowo podniesiono, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest przewlekle. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że istotą sporu objętego zarzutami skargi jest kwestia istnienia po stronie zarówno odwołującego się H. R. jak i skarżącej, przymiotu strony, którego, w ocenie skarżącej, błędnie jej odmówiono na etapie postępowania odwoławczego, wskutek niewłaściwego przyjęcia jako osoby składającej odwołanie H. R. (ojca Skarżącej) z pominięciem okoliczności, że nie jest on już właścicielem gospodarstwa rolnego w S., które przekazał na rzecz skarżącej oraz z pominięciem faktu udzielonego notarialnie przez skarżącą pełnomocnictwa. Zauważono, że zaskarżone postanowienie odnosi się do kwestii niedopuszczalności odwołania w aspekcie braku przymiotu strony, na co wskazują wprost ustalenia zawarte oraz przywołane w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym organ wyjaśnił i przedstawił przyczyny i ustalenia, które legły u podstaw zapadłego przed nim jako organu II instancji rozstrzygnięcia, a które jednoznacznie wskazują, że przymiotu strony w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu nie posiadał zarówno H. R. jak i sama skarżąca, czego dowiodło również przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a. postępowanie uzupełniające. Wskazano, że skarga pomija oraz nie uwzględnia także treści zapisu art. 127 k.p.a., wprost wskazującego, że jedynie strona może skutecznie wnieść odwołanie od decyzji. Dlatego też postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie przez uprawniony w dacie orzekania organ II instancji na skutek czynności podjętych wyłącznie przez stronę postępowania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała i nie ma miejsca. Z tych też przyczyn niezależnie od uznania przez Sąd, kto w istocie wniósł odwołanie, skarżąca, czy też H. R., żadne z tych podmiotów nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego. W tym stanie faktycznym i prawnym organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., nr 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Jedną z sytuacji, w których decyzja nieostateczna uzyskuje walor ostateczności, jest niezłożenie od niej w ustawowym terminie odwołania do właściwego organu odwoławczego. Z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do złożenia odwołania dotyczy zatem wszystkich podmiotów mających w ich przekonaniu przymiot strony, po czym właściwy organ odwoławczy dokonuje analizy, czy odwołanie złożone w terminie rzeczywiście pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż tylko takiemu podmiotowi służy prawo do skutecznego złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania to termin czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Podkreślić należy, że na etapie badania formalnego wymogu zachowania terminu do złożenia odwołania kryterium rozstrzygającym o katalogu podmiotów uznanych przez organ administracji za strony postępowania jest treść zakwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji jako aktu kończącego postępowanie w pierwszej instancji i rozstrzygającego na tym etapie sprawę administracyjną. Na tym etapie organ drugiej instancji nie dokonuje jeszcze weryfikacji poprawności ustaleń organu pierwszej instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, ani oceny zgodności z prawem samej decyzji, nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej zakończonej decyzją nieostateczną. Jeżeli zatem któremukolwiek z podmiotów uznanych przez organ za strony w decyzji kończącej postępowanie pierwszej instancji nie doręczono tej decyzji, termin czternastodniowy do złożenia odwołania nie może rozpocząć biegu, a w konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji nie może uzyskać przymiotu ostateczności. Jeżeli natomiast decyzję kończącą postępowanie pierwszej instancji doręczono wszystkim podmiotom uznanym przez organ w tej decyzji za strony postępowania, upływ czternastodniowego terminu do złożenia odwołania przez stronę, która najpóźniej otrzymała decyzję skutkuje uzyskaniem przez tę decyzję waloru ostateczności. Podkreślić przy tym należy, że uzyskanie przez decyzję nieostateczną waloru ostateczności nie oznacza, że decyzja ta jest z tego tylko względu zgodna z prawem, chociaż z takiego domniemania korzysta. Domniemanie to może być obalone, jednakże – w związku z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) – może to nastąpić tylko w przypadkach i w sposób przewidziany w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jak wynika z treści decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] stronami postępowania w ocenie organu byli: inwestor, M. T. oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.. Niezależnie od prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji – również w zakresie katalogu stron postępowania – decyzja Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] uzyskała przymiot ostateczności z upływem czternastodniowego terminu do złożenia odwołania przez M. T., tj. stronę, której najpóźniej doręczono decyzję. Ponieważ decyzję doręczono inwestorowi w dniu 17 lutego 2010 r., M. T. w dniu 23 lutego 2010 r., a Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. w dniu 22 lutego 2010 r., decyzja stała się ostateczna z dniem 9 marca 2010 r. Odwołanie S. R. od decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] datowane na dzień 18 kwietnia 2011 r., wpłynęło do organu - Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w dniu 19 kwietnia 2011 r. Niewątpliwie zatem odwołanie zostało złożone po terminie do jego złożenia dla osób, które brały udział w postępowaniu jako strony. W tym stanie rzeczy, gdy skarżąca w treści odwołania jednoznacznie wskazuje, że jednym z zasadniczych jej zarzutów jest to, że nie została uznana za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji i uzasadnia związek jej interesu prawnego z postępowaniem prowadzonym w sprawie organ – mając na uwadze subiektywną koncepcję strony postępowania administracyjnego – powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku zbadania rzeczywistej treści pisma skarżącej. Konieczne było w tym stanie rzeczy wezwanie skarżącej o sprecyzowanie, czy ze względu na zarzuty podnoszone w piśmie zatytułowanym "odwołanie", w którym zawarto wniosek o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jej pismo złożone w stosunku do decyzji ostatecznej ma charakter wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...]. Należy podkreślić, że jednym z rozstrzygnięć wydawanych we wznowionym postępowaniu jest również uchylenie decyzji objętej wnioskiem i orzeczenie co do istoty sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było zatem przedwczesne. Obowiązkiem organu jest taka ocena stanu faktycznego na gruncie obowiązującego prawa, aby w jak największym stopniu gwarantować jednostkom prawo do procedury administracyjnej, a potem do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ kwalifikując pismo skarżącej złożone w stosunku do ostatecznej decyzji jako odwołanie od tej decyzji poprzestał wyłącznie na literalnym odczytaniu tego pisma jako odwołania pozbawiając skarżącą prawa do postępowania administracyjnego. O ile bowiem wznowienie postępowania administracyjnego niewątpliwie realizuje prawo do postępowania administracyjnego, to postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania daje skarżącej od razu prawo do sądu – z pominięciem prawa do postępowania administracyjnego, w którym sprawa może być badana merytorycznie. Aktualne pozostają dotychczasowe poglądy orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którymi "dla strony, która nie otrzymała rozstrzygnięcia organu administracji termin do jego zaskarżenia biegnie od daty doręczenia pozostałym stronom. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." – wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2007 r., II SA/Kr 2/06, wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 322/08), "termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania w postępowaniu odwoławczym" – B. Adamiak, J. Borkowski: komentarz do art. 129 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, "strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji może wnieść odwołanie od wydanej decyzji do momentu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, a więc do czasu rozpatrzenia odwołania wniesionego przez inną stronę, a gdy odwołania nie wniesiono – przed upływem 14 dni" – wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r., III SA/Wa 983/2004, "ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny 14-dniowy termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób którym decyzja została doręczona, natomiast nie dotyczy osób które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu" – wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r., VII SA/Wa 14/06, publ.: LEX nr 243795. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania oraz nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w kierunku zakwalifikowania pisma skarżącej z dnia 18 kwietnia 2011 r. zgodnie z jego rzeczywistą intencją naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. obok art. 134 k.p.a. również art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. traktujących o obowiązku organu prowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonego postanowienia. Okoliczności powyższe uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo wskazać należy na niewłaściwe oznaczenie w sentencji zaskarżonego postanowienia jego adresata, którym nie był H. R., lecz umocowująca go S. R.. Na gruncie niniejszej sprawy – mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – uchybienie to nie uzasadniało stwierdzenia nieważności postanowienia, stanowiło jednak naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.