II OSK 2378/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 417/12 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia wodno-prawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Spółki z ograniczona odpowiedzialnością E. z siedzibą w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w O. (dalej jako "skarżąca spółka") uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a także utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji starosty Oławskiego z [...] marca 2005 r. – pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód dla celów energetycznych dla B. we W.. Decyzją z [...] września 2006 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] listopada 2005 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty Oławskiego z [...] marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W., wyrokiem z 3 kwietnia 2007 r. sygn. IV SA/Wa 172/07 uchylił decyzje organów obu instancji. Następnie decyzją z [...] maja 2008 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołań B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. oraz skarżącej spółki, uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2007 r. stwierdzającą nieważność przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z 3 listopada 2008 r. sygn. IV SA/Wa 1386/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. Na skutek tego, decyzją z [...] lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że spółka jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia (art. 28 k.p.a.), pomimo że nie była stroną postępowania o wydanie kwestionowanego pozwolenia. Na dzień wydania pozwolenia skarżąca spółka była bowiem właścicielem urządzenia wodnego (innej elektrowni wodnej) znajdującego się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód przez B. we W. Organ odwoławczy stwierdził, że wydając pozwolenie nie naruszono w sposób rażący prawa. W szczególności, jako przesłankę przesądzającą o rażącym naruszeniu art. 8 k.p.a. nie można było uznać, zdaniem organu, braku powiadomienia spółki o wydaniu pozwolenia na rzecz drugiej elektrowni wodnej pomimo, że organ miał świadomość o stosownym porozumieniu pomiędzy właścicielami obu obiektów. Z kolei brak powiadomienia spółki o toczącym się postępowaniu, może stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a więc nie może być równocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności orzeczenia. W ocenie organu odwoławczego, za nieważnością pozwolenia nie może przemawiać również kwestia wykonania urządzeń B. we W. bez wymaganego pozwolenia, bowiem zagadnienie to było już przedmiotem oceny w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 172/07. Z kolei nowe okoliczności w tej sprawie (wygaszenie pozwolenia na wykonanie urządzeń) nie mogą być przesłanką stwierdzenia nieważności, lecz wyłącznie wznowienia postępowania. Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym spółka ma interes prawny w sprawie pozwolenia (art. 28 k.p.a.), choć na etapie jego wydania była pominięta. Bezsporne jest bowiem, że korzystanie z pozwolenia (wykorzystywanie wody na cele energetyczne) ma wpływ na zakres wykonywania przez nią praw własności (gdy chodzi o urządzenia wodne spółki znajdujące w strefie oddziaływania B. we W.). Organy uwzględniły przy tym ocenę prawną wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2007 r. i 3 listopada 2008 r. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że spółka wnosząc o stwierdzenie nieważności pozwolenia podnosiła w toku postępowania m. in., że przy jego wydaniu pominięto w sposób oczywisty jej interesy - przydzielono cały przepływ wód możliwy do wykorzystania na cele energetyczne na rzecz jednego z dwu konkurujących pomiotów dysponujących elektrowniami wodnymi. W ocenie spółki, było to następstwem braku powiadomienia spółki jako strony o toczącym się postępowaniu i wydaniu orzeczenia. Organ uznał, że brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu nie ma charakteru kwalifikowanej wadliwości, jaką jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale może stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższą ocenę Sąd I instancji podzielił. Wskazał jednocześnie, że organ administracji obowiązany był rozważyć sprawę w jej całokształcie, a przede wszystkim w kontekście zarzutów zawartych we wnioskach strony. Sąd I instancji podkreślił, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi wyłącznie o określonej wadliwości z punktu widzenia procesowego i nie przesądza, iż określone orzeczenie jest materialnie wadliwe, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania organ administracji może dojść do przekonania, że zapaść powinna decyzja analogiczna (art. 146 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie podnoszono jednak, że wydana decyzja jest w sposób rażący wadliwa, co spółka uważała za następstwo pominięcia jej udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia nie był w ogóle rozważany, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.) pomimo, że w toku postępowania konsekwentnie podnoszono zarzuty dotyczące wadliwości decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że wyrażoną wprost przez prawodawcę zasadą jest odmowa wydania pozwolenia, o ile projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony - art. 126 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo wodne"). Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne, zarządzanie wodami (którego instrumentem są pozwolenia wodnoprawne – art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy) służy zaspokajaniu potrzeb gospodarki w szczególności w zakresie m. in. tworzenia warunków do energetycznego wykorzystania wód. W ocenie Sądu I instancji, nawet uznając, że kwestia sposobów podziału potencjału energetycznego wód nie jest w sposób szczegółowy uregulowana normatywnie, także w tym przypadku znajdzie zastosowanie zasada ogólna z art. 7 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania pozwolenia), w myśl której należy mieć na względzie interes publiczny (zwany w k.p.a. interesem społecznym), a więc także racjonalne wykorzystanie potencjału gospodarczego i uzasadnione interesy stron, w tym, o ile to możliwe racjonalne proporcjonalny podział ograniczonych dóbr podlegających reglamentacji administracyjnej. Okoliczność, że określona sfera orzekania jest poddana uznaniu administracyjnemu nie zamyka w pewnych przypadkach drogi stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem całkowitej dowolności. W ocenie Sądu I instancji, sprawa nie została w ogóle rozpatrzona pod kątem podnoszonych przez stronę zarzutów. Spółka zarzuciła bowiem przydzielenie całego możliwego do wykorzystania na cele energetyczne przepływu wód na rzecz jednego z dwu funkcjonujących w danym obszarze przedsiębiorców. Tymczasem ze stosownym wnioskiem drugi podmiot (skarżąca spółka) nie występował, bowiem toczyły się negocjacje dotyczące jego sprzedaży (o czym organ orzekający wiedział). Ponadto podmiot ten nie był świadomy, że o przydział praktycznie całego przepływu wystąpił podmiot konkurencyjny, zainteresowany nabyciem elektrowni spółki. Strona wskazywała dodatkowo, że następstwem wydania pozwolenia na wskazanych warunkach jest brak możliwości wykorzystywania obiektu lub potrzeba jego sprzedaży poniżej rzeczywistej wartości na rzecz konkurującego z nią właściciela drugiej elektrowni. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że na możliwość dokonania oceny wniosku spółki przez organy administracji obu instancji, we wskazanym wyżej zakresie, nie mają wpływu wytyczne, co do dalszego postępowania i oceny prawne zawarte w prawomocnych wyrokach wydanych w niniejszej sprawie (sygn. akt IV SA/Wa 172/07 i IV SA/Wa 1386/08). Oceniono w nich wyłącznie, czy pewne przywoływane wcześniej przez organ administracji wadliwości mogą być przesłanką stwierdzenia nieważności pozwolenia. Nie sformułowano natomiast poglądu, że orzeczenie w tym przedmiocie nie było dotknięte określoną wadliwością w innym zakresie, nierozważanym wcześniej przez organ administracji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako "skarżąca kasacyjnie"), następca prawny spółki B. we W. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 k.p.a. i przyjęciu, że skarżąca spółka jako właściciel elektrowni [...] ma interes prawny w sprawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego z [...] marca 2005 r. i w związku z tym jest stroną legitymowaną do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że na podstawie umowy z 18 listopada 2001 r. część technologiczna (całe wyposażenie) i dokumentacja elektrowni [...] zostały sprzedane i skarżąca spółka nie jest już ich właścicielem. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że wyrok Sądu Rejonowego w Oławie rozstrzygający w przedmiocie wpisania skarżącej spółki jako właściciela budynku i użytkownika wieczystego gruntu został wydany 29 marca 2005 r., a więc już po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że decyzje te wydano z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz braku rozpatrzenia, czy okoliczności te wyczerpywały przesłanki materialne rażącego naruszenia prawa. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) "p.p.s.a.", polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym Sąd I instancji wadliwie przyjął, że decyzje te wydano z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz braku rozpatrzenia, czy okoliczności te wyczerpywały przesłanki materialne rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ odwoławczy wprost odniósł się do przesłanek stwierdzenia nieważności wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (s. 5). Organ odwoławczy zauważył bowiem, że: organ I instancji prawidłowo nie ograniczył się w toku prowadzonego postępowania do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz dokonał dalej idącej oceny – zbadał, czy decyzja Starosty Oławskiego nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą nieważności [...]. Analiza decyzji organu I instancji z [...] lipca 2010 r. to stanowisko potwierdza (s. 6-7 decyzji). Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy zobowiązany był przeprowadzać tego rodzaju ocenę ponownie, skoro zaakceptował stanowisko wyrażone w tym zakresie w decyzji organu I instancji. Stąd też zarzuty stawiane przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej należy uznać za chybione. Ponadto Sąd I instancji sformułował pogląd, że organy powinny były dokonać oceny pozwolenia wodnoprawnego z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., ale przez pryzmat pozbawienia strony udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela. Brak powiadomienia spółki o toczącym się postępowaniu może stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a więc nie może być równocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności orzeczenia. Oznacza to, że w postępowaniu wznowionym na skutek wniosku strony, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zobowiązany jest dokonać oceny, czy w przypadku zapewnienia udziału strony w sprawie zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Ocena ta uwzględnia zarówno podnoszone przez stronę argumenty, jej interesy i uprawnienia, a także ewentualny wpływ takiego udziału na zastosowanie norm prawa procesowego czy materialnego. Dla wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż w decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wznowienia, wystarczy więc zwykłe, a nie kwalifikowane naruszenie przepisów jakiego dopuścił się organ w postępowaniu zwykłym, o ile stanowiło ono skutek pozbawienia strony udziału w postępowaniu. Natomiast organ nie uchyla decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwykłym, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Tryb przewidziany w cytowanych wyżej przepisach dotyczących wznowienia postępowania wyczerpuje uprawnienia strony pozbawionej prawa do udziału w postępowaniu do wzruszenia decyzji ostatecznej. Należy przecież pamiętać, że procedura administracyjna zakłada trwałość decyzji administracyjnej (i co za tym idzie pewność obrotu prawnego), a więc zarówno tryb wznowienia jak i stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej należy traktować jako wyjątkowe i nadzwyczajne. Tak też należy oceniać przesłanki zastosowania obu tych trybów. Oznacza to, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej należy rozumieć ściśle i niezależnie od przesłanek wznowienia postępowania. Są to tryby odrębne, konkurencyjne i oparte na innego rodzaju wadach rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym. Stąd też niedopuszczalne jest przyjęcie, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być jednocześnie przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie podstawą oceny, czy to, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dlatego też organy nie były zobowiązane rozważać wniosku strony o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego w tym kontekście, a pogląd sformułowany w tym zakresie przez Sąd I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Oznacza to, że wyrok będący przedmiotem skargi kasacyjnej zapadł z naruszeniem art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) "p.p.s.a.", a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Rozstrzygnięcie przez organy administracji, czy skarżąca spółka ma w niniejszej sprawie status strony postępowania było efektem wytycznych wydanych uprzednio w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnych z 3 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 i z 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 172/07. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że spółka jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia, ponieważ jest właścicielem urządzenia wodnego (innej elektrowni wodnej) znajdującego się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód przez B. we W. Ocena ta oparta została na podstawie art. 28 k.p.a. i Sąd I instancji prawidłowo uznał, że jest ona zgodna z prawem. Bez znaczenia są przy tym podnoszone w skardze kasacyjnej zmiany własnościowe do jakich dochodziło w okresie wydawania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, będące w istocie następstwem braku porozumienia między skarżącą spółką, a spółką skarżąca kasacyjnie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ostatecznie skarżąca spółka jest właścicielem innej elektrowni wodnej, a urządzenie to znajduje się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód przez skarżącą kasacyjnie. Znalazło to odzwierciedlenie w powoływanym przez skarżącą kasacyjnie wyroku Sądu Rejonowego w Oławie. Z powyższych względów i na podstawie 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 4 8