II SA/Go 349/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nakazał W.Z. i J.Z. zdemontowanie kominka na opał w pomieszczeniu kuchni, wraz z instalacją doprowadzającą wodę do grzejników i zamontowanymi grzejnikami, w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]. Decyzja została skierowana na adres pełnomocnika stron – A.S., a odebrana przez A.Z.. Pismami z dnia [...] maja 2011 r. (data wpływu do organu - 9 maja 2011 r.) W.Z. wniosła odwołanie od powyższej decyzji oraz złożyła oświadczenie o cofnięciu pełnomocnictwa udzielonego A.S., zaś pismem z dnia [...] maja domagała się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu uzasadniła okolicznością, że jako strona nie została powiadomiona o wydanej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] odmówił W.Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ w pierwszej kolejności uznał prawidłowość doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jako dzień, od którego rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania uznał 28 marca 2011 roku, tym samym, w ocenie organu, upływ tego terminu nastąpił z dniem 11 kwietnia 2011 roku. Jako przyczynę odmowy przywrócenia terminu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał brak uprawdopodobnienia przez W.Z., że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie zostało przez nią zawinione. Stwierdzenie strony, że "jako strona nie została powiadomiona o wydanej decyzji" w ocenie organu jest lakoniczne i nie dowodzi wykazania należytej staranności przy dokonywaniu określonej czynności procesowej. Organ uznał, iż uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia odwołania, spowodowane okolicznościami związanymi z osobą jej pełnomocnika, w pełni odnosi negatywne skutki wobec niej samej. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. W.Z. i J.Z. wnieśli skargę. Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 504/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd, po wyjaśnieniu stanu prawnego sprawy wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2010 r. W.Z. i J.Z. ustanowili pełnomocnika w osobie A.S., które to pełnomocnictwo upoważniało do występowania w ich imieniu i podejmowania czynności prawnych, także przed organami administracji (pismo w aktach administracyjnych k - 8). W konsekwencji udzielonego pełnomocnictwa, korespondencja dla nich przeznaczona kierowana była na wskazany adres pełnomocnika – A.S.. Sąd stwierdził, iż na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do A.S., zawierającej wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji, nie sposób jednoznacznie ustalić czy doszło do skutecznego doręczenia, w trybie art. 43 k.p.a., korespondencji zawierającej wymienioną wyżej decyzję. Przesyłka ta została bowiem odebrana przez A.Z., przy czym istotnym w sprawie jest fakt braku zapisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, czy odbiorca przesyłki był osobą o jakiej mowa w art. 43 kpa. Zatem brak jest informacji, czy jest ona domownikiem skarżącego, sąsiadem bądź dozorcą domu, czy w ogóle jest osobą pełnoletnią oraz co szczególnie jest istotne, czy podjęła się oddać pismo adresatowi. Podsumowując rozważania, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie ocenił skuteczność doręczenia skarżącym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w rezultacie tego błędnie uznał, że brak jest podstaw prawnych do przywrócenia W.Z. terminu do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu takie działanie organu administracji publicznej naruszyło przepisy art. 43 kpa, i art. 58 kpa. Rozpoznając ponownie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany został do uwzględnienia wskazań i uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku. W trakcie czynności wyjaśniających przesłuchani zostali w charakterze świadków A.S. oraz A.Z.. Z zeznań A.S. wynika, że we właściwej placówce pocztowej w [...] udzielił A.Z. pełnomocnictwa do odbioru pism. Decyzja organu pierwszej instancji została odebrana przez A.Z. i jemu przekazana. Następnie decyzję tę przekazał W.Z., która oświadczyła że dalej sprawę będzie prowadziła sama. Powyższe zeznania potwierdziła w całości A.Z.. W aktach sprawy znajduje się również potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa pocztowego z dnia [...] maja 2010 r. udzielonego A.Z. przez A.S.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż dla rozpatrzenia wniosku W.Z. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w pierwszej kolejności niezbędne jest rozważenie czy decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona. Organ stwierdził, iż z akt sprawy oraz dodatkowych ustaleń wynika, że decyzja PINB nr [...] przesłana na adres A.S. -pełnomocnika W. i J.Z. została doręczona przez Pocztę Polską w dniu 28 marca 2011 r. A.Z., która była upoważniona do odbioru korespondencji, o czym świadczy stosowna adnotacja na pocztowym potwierdzeniu przesyłki zawierającej decyzję. Ta sama osoba odbierała również inne pisma w toku postępowania administracyjnego. Z ustaleń organu wynika, że A.Z. posiadała pełnomocnictwo pocztowe do odbioru i kwitowania korespondencji, co w ocenie organu jednoznacznie wskazuje, iż była ona uprawniona do odbioru korespondencji adresowanej do A.S.. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 11 kwietnia 2011r. A zatem złożenie w dniu 9 maja 2011r. odwołania w siedzibie organu nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu. Dalej organ stwierdził, iż nie znalazł podstaw do przywrócenia terminu do dokonania danej czynności prawnej, ponieważ wniosek w tym względzie oparto na lakonicznym stwierdzeniu, iż strona nie została powiadomiona o treści decyzji. Tym samym, zdaniem organu, strona nie uprawdopodobniła, w myśl art. 58 k.p.a., braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W.Z. wniosła skargę, domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), nazywanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą którego odmówiono skarżącej W.Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. nr [...]. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało również mieć na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 504/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił postanowienie WINB o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] marca 2011r. nr [...], zawierając w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie, a brak doręczenia, względnie doręczenie dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach oznacza, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, w sprawie w dalszym ciągu nie ustalono początkowej daty biegu termu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji. Z przeprowadzonych przez organ czynności wyjaśniających wynika bezspornie, iż decyzję organu pierwszej instancji odebrała A.Z., a miało to miejsce w dniu [...] marca 2011r. A.Z. posiadała upoważnienie pocztowe do odbioru pism kierowanych do A.S., który w sprawie administracyjnej ustanowiony został pełnomocnikiem stron. Jednakże ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, w jakiej dacie A.Z. przekazała decyzję organu pierwszej instancji pełnomocnikowi stron. Okoliczność ta ma w sprawie zasadnicze znaczenie, albowiem wbrew stanowisku organu, doręczenie dokonane A.Z. nie jest skutecznym doręczeniem, w myśl przepisów k.p.a., a co za tym idzie data odbioru przez nią decyzji organu pierwszej instancji, nie jest tą datą, od której należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Dopiero data odbioru decyzji przez pełnomocnika stron (któremu pełnomocnictwo zostało wypowiedziane w maju 2011 r.) stanowi datę, od której należy liczyć upływ 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji pełnomocnictwa pocztowego. W rozdziale 8 K.p.a. ustawodawca przewidział sposoby doręczenia pism w postępowaniu, które skutkują prawną skutecznością. W rozumieniu art. 39 kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 1 i 2 kpa). Stosownie do treści art. 42 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy ( § 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej ( § 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Natomiast w myśl art. 43 kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Według art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata ( § 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( § 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ( § 4 ). W świetle przytoczonych wyżej przepisów niespornym - zdaniem Sądu - jest, że ustawodawca dla doręczania pism osobom fizycznym ustanowił wiążącą organ administracyjny kolejność miejsc, w których doręczenie może nastąpić. W pierwszej więc kolejności organ powinien podjąć próbę doręczenia przesyłki adresatowi zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 kpa. W sytuacji, gdy ten sposób doręczenia będzie nieskuteczny z uwagi na nieobecność adresata, wówczas powinien zastosować reguły wynikające z art. 43 kpa. Natomiast w przypadku, gdy zawiodą próby doręczenia pisma w trybie art. 42 i 43 kpa, wówczas w rachubę wchodzi konieczność doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 kpa. W tym miejscu zasadne będzie przypomnienie, iż odnośnie kręgu osób, którym przysługuje status "domownika", o jakim mowa w art. 43 kpa, na gruncie tego przepisu utrwalone jest orzecznictwo, aprobowane w doktrynie, że domownikami adresata pisma są zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 13 listopada 1996 r., sygn. akt III RN 27/96, opubl. OSN 1997 nr 11, poz. 187 oraz K. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, op. cit, s. 301). Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że warunkiem skutecznego doręczenia pisma w trybie art. 43 kpa, określanego mianem "doręczenia zastępczego" jest po pierwsze, doręczenie pisma za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu i po drugie, podjęcie się przez wymienione wyżej osoby oddania pisma adresatowi. W rozpoznawanej sprawie, z przeprowadzonych czynności wyjaśniających wynika, iż A.Z., której doręczona została decyzja organu pierwszej instancji, nie jest osobą, o której mowa w art. 43 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przesyłka zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. adresowana do A.S. została mu skutecznie doręczona w trybie art. 43 kpa w dniu 28 marca 2011r., albowiem A.Z., która pokwitowała odbiór korespondencji posiadała pełnomocnictwo pocztowe pochodzące od A.S. do odbioru pism do niego kierowanych. Jednakże, jak wyżej wywiedziono, stanowisko organu drugiej instancji nie ma oparcia w przepisach prawa. Pełnomocnictwo pocztowe do odbioru pism nie rodzi skutków procesowych wobec strony postępowania. Jak wyżej wskazano, aby doręczenie odniosło skutek procesowy, winno być ono dokonane w ściśle określony sposób, a zatem jedynie w taki, jaki wynika z przepisów k.p.a. Przepis art. 40 § 1 pkt 1 k.p.a, wyraźnie wskazuje, iż w sytuacji gdy strona działa przez przedstawiciela, pisma doręcza się temu przedstawicielowi. Nie można zatem uznać, iż w sytuacji, gdy ustanowiony w sprawie przedstawiciel upoważnił inną osobę do odbioru pism, doręczenie pisma procesowego ustanowionemu w ten sposób pełnomocnikowi rodzi skutki prawne przewidziane w k.p.a. wobec strony postępowania. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 33 k.p.a. zawarł regulacje dotyczące sposobu, zakresu oraz podmiotów, którym może zostać udzielone pełnomocnictwo przez stronę postępowania administracyjnego. Stosownie do treści § 4 art. 33 jedynie w sprawach mniejszej wagi organ może nie żądać od pełnomocnika dokumentu pełnomocnictwa, przy czym może mieć to miejsce jedynie gdy pełnomocnikiem strony jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. A zatem w pozostałych sytuacjach, skoro strona postępowania nie udzieliła stosownego pełnomocnictwa na piśmie lub do protokołu ( art. 33 § 2 ), w tym wypadku do odbioru pism procesowych, nie ma podstaw do uznania że doręczenie pisma osobie nie upoważnionej w ten sposób jest w świetle k.p.a. skuteczne. Z powyższymi regulacjami koresponduje ogólna zasada procesowa, obecna we wszystkich procedurach, z której wynika obowiązek zawiadamiania na piśmie właściwego organu o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie. A zatem właściwy organ ma obowiązek każdorazowo badać, czy dane pismo procesowe skierowane zostało do właściwej osoby, a nadto czy zostało przez taką osobę odebrane. Rozpoznając ponownie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w pierwszej kolejności ustalić w jakiej dacie decyzja organu pierwszej instancji została doręczona A.S., czyli pełnomocnikowi stron. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla ustalenia początkowej daty biegu terminu do wniesienia odwołania. Dopiero w wypadku ustalenia, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, należy rozpatrzeć wniosek o jego przywrócenie. Kierując się powyższymi względami, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało naruszeniem przepisów art. 43 i 58 k.p.a. i z tej racji powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 "c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a w punkcie II sentencji wyroku orzeczono, że zasakrzone postanowienie nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.