II SA/Go 504/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi W.Z., J.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W.Z. i J.Z. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 roku w spr [...]. Pismo zawierające odpis decyzji, dotyczącej W.Z. i J.Z., zostało wysłane na adres ich pełnomocnika A.S.. Korespondencję odebrała A.Z.. W piśmie z dnia [...] maja 2011 roku W.Z. wniosła odwołanie od tej decyzji, zaś w piśmie z dnia [...] maja domagała się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu uzasadniła okolicznością, że jako strona nie została powiadomiona o wydanej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] odmówił W.Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ w pierwszej kolejności uznał prawidłowość doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jako dzień, od którego rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania uznał 28 marca 2011 roku, tym samym, w ocenie organu, upływ tego terminu nastąpił z dniem 11 kwietnia 2011 roku. Jako przyczynę odmowy przywrócenia terminu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał brak uprawdopodobnienia przez W.Z., że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie zostało przez nią zawinione. Stwierdzenie strony, że "jako strona nie zostałam powiadomiona o wydanej decyzji" w ocenie organu jest lakoniczne i nie dowodzi wykazania należytej staranności przy dokonywaniu określonej czynności procesowej. Organ uznał, iż uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia odwołania, spowodowane okolicznościami związanymi z osobą jej pełnomocnika, w pełni odnosi negatywne skutki wobec niej samej. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] W.Z. i J.Z. domagali się uchylenia tego postanowienia, wskazując iż uniemożliwia im ono używanie wkładu kominkowego w ich własnym mieszkaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, podlegała uwzględnieniu chociaż z przyczyn innych od w niej wskazanych. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), nazywanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 134 §1 ppsa stanowiąc, że sąd administracyjny rozpatrując skargę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołana podstawą prawną. Natomiast zgodnie z przepisem art. 135 ppsa sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów albo czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczone regulacje wskazują, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu administracyjnego I instancji granicami skargi. W konsekwencji więc granice rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny są szersze od granic zaskarżenia określonych w skardze. Granice rozpoznania sprawy przez sąd wyznaczone są bowiem przez granice sprawy administracyjnej. Zatem zakresem rozpoznania sadu administracyjnego są wszystkie rozstrzygnięcia ( akty) wydane w ramach danej sprawy administracyjnej (kontrola "w głąb), jak również całość decyzji administracyjnej niezależnie od zarzutów skargi ( kontrola "wszerz") . W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające W.Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 roku w spr [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przyczyną odmowy przywrócenia terminu był brak uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie, a brak doręczenia, względnie doręczenie dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach oznacza, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu (por. wyrok WSA z dnia 27 sierpnia 2004 roku, I SA 2283/02, Lex Nr 173997; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 1646/97, Lex Nr 41285; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 roku, SA/Ka 2966/95, Lex Nr 27283). Ustalenie daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie powinno być bezsporne, a wszelkie wątpliwości muszą być interpretowane na korzyść strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2005 roku, I SA/Wa 1220/04, Lex Nr 164767; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 roku, IV SA 927/96, Lex Nr 43334). Dopiero zatem ustalenie skuteczności doręczenia przesyłki może stać się podstawą rozważań, czy strona wnosząca odwołanie dochowała terminu do jego wniesienia. W rozumieniu art. 39 kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 1 i 2 kpa). Stosownie do treści art. 42 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy ( § 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej ( § 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Natomiast w myśl art. 43 kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Według art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata ( § 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( § 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ( § 4 ). W świetle przytoczonych wyżej przepisów niespornym – zdaniem Sądu - jest, że ustawodawca dla doręczania pism osobom fizycznym ustanowił wiążącą organ administracyjny kolejność miejsc, w których doręczenie może nastąpić. W pierwszej więc kolejności organ powinien podjąć próbę doręczenia przesyłki adresatowi zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 kpa. W sytuacji, gdy ten sposób doręczenia będzie nieskuteczny z uwagi na nieobecność adresata, wówczas powinien zastosować reguły wynikające z art. 43 kpa. Natomiast w przypadku, gdy zawiodą próby doręczenia pisma w trybie art. 42 i 43 kpa, wówczas w rachubę wchodzi konieczność doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 kpa. W.Z. i J.Z. w dniu 2 sierpnia 2010 roku ustanowili pełnomocnika w osobie A.S. do występowania i podejmowania w ich imieniu czynności także przed organami administracji ( pismo w aktach administracyjnych k 8 ). Wszelka korespondencja dla nich przeznaczona kierowana była, w konsekwencji udzielonego pełnomocnictwa, na wskazany adres A.S.. W rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przesyłka zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 roku w spr [...]. adresowana do A.S. została jemu skutecznie doręczona w trybie art. 43 kpa w dniu 28 marca 2011 roku pomimo, że odbiór korespondencji pokwitowała A.Z.. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie istotną jest ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego, a ocena taka może być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Przy czym dokument, który zostanie prawidłowo wypełniony przez doręczyciela, a zatem w sposób umożliwiający jednoznaczne stwierdzenie, jak działał doręczający, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim miejscu adresat mógł ja odebrać. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że warunkiem skutecznego doręczenia pisma w trybie art. 43 kpa, określanego potocznie mianem "doręczenia zastępczego" jest po pierwsze, doręczenie pisma za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu i po drugie, podjęcie się przez wymienione wyżej osoby oddania pisma adresatowi. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. W wyroku z dnia 14 marca 2007 roku w spr. II GSK 315/06 (Lex nr 321253) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 43 kpa nie wynika, że norma prawna zawarta w nim wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę, "wyraźnego oświadczenia, w którego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi". Przepis ten nie wymaga stosowania tak sformalizowanego uzewnętrznienia gotowości przyjęcia pisma i podjęcia się oddania go adresatowi. Natomiast wystarczy, aby na podpisywanym przez osobę jako domownika "potwierdzeniu" odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Takie pokwitowanie jest wystarczającym dowodem podjęcia się oddania pisma adresatowi ( porównaj wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2010 roku w spr. II SA/Łd 1064/10 i z dnia 25 lutego 2011 roku w spr II SA/Łd 29/11 oraz w Opolu z dnia 20 listopada 2008 roku w spr. II SA/Op 198/08 ). Określony w art. 43 kpa sposób zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało jemu doręczone. Podobne stanowisko w tej kwestii przedstawiły także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 września 2008 roku w spr. I SA/Lu 201/08 (Lex nr 513146), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 września 2008 roku w spr. I SA/Wr 203/08 (Lex nr 524139), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 roku w spr. III SA/Po 143/08 (Lex nr 499861). Sąd w rozpoznawanej sprawie podzielając poglądy judykatury w zakresie doręczania pism w trybie art. 43 kpa stwierdza że na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do A.S. nie sposób jednoznacznie ustalić czy doszło do skutecznego doręczenia korespondencji zawierającej wymienioną wyżej decyzję. Jak wyżej zaznaczono omawiana przesyłka została odebrana przez A.Z.. Istotnym w sprawie jest fakt braku zapisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, czy odbiorca przesyłki był osobą o jakiej mowa w art. 43 kpa. Zatem brak jest informacji, czy jest ona domownikiem skarżącego, sąsiadem bądź dozorcą domu, czy w ogóle jest osobą pełnoletnią oraz co szczególnie jest istotne, czy podjęła się oddać pismo adresatowi. Odnośnie kręgu osób, którym przysługuje status "domownika", o jakim mowa w art. 43 kpa, na gruncie tego przepisu utrwalone jest orzecznictwo, aprobowane w doktrynie, że domownikami adresata pisma są zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 13 listopada 1996 r., sygn. akt III RN 27/96, opubl. OSN 1997 nr 11, poz. 187 oraz K. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, op. cit, s. 301).W przypadku ewentualności, że A.Z. jest sąsiadką albo dozorczynią domu, doręczyciel zobowiązany był pozostawić zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub drzwiach adresata o pozostawieniu przesyłki takiej osobie (art. 43 zd. 2 kpa ). Zastosowany przez organ druk zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji nie pozwala – w ocenie Sądu - ustalić powyższych istotnych okoliczności, które decydują o skuteczności doręczenia przesyłki skarżącemu w trybie art. 43 kpa. Z tej to przyczyny, pogląd Kolegium o skuteczności doręczeniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 roku w spr [...]. adresowanej do A.S., Sąd ocenił jako chybiony i nie znajdujący potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tak zatem dopiero po ustaleniu i to w sposób niebudzący wątpliwości, faktu doręczenia przesyłki, organ może przystąpić do rozpatrywania okoliczności czy niedochowanie terminu wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony. Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązkiem organów jest dbałość o to, aby decyzje były doręczane przy wykorzystaniu takich druków zwrotnych potwierdzeń odbioru, które zawierają miejsce na odpowiednie adnotacje doręczyciela pozwalające jednoznacznie ustalić wszystkie okoliczności określone w art. 43 kpa, a zatem nie tylko kiedy przesyłka została doręczona, ale również kto i w jakim trybie zastępczym odebrał przesyłkę; winny również zawierać zobowiązanie tej osoby do oddania korespondencji adresatowi. W razie niewypełnienia odpowiednich miejsc przez doręczyciela, organ ma wówczas możliwość egzekwowania tego obowiązku od podmiotu dokonującego doręczeń. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowadministracyjnym, pokwitowanie może stanowić dowód, że domownik, bądź któraś z pozostałych osób wskazanych w art. 43 kpa, podjął się oddania pisma adresatowi, dopiero wówczas, kiedy zawiera odpowiednią informację. Jeśli natomiast z dokumentu tego nie wynika jednoznacznie, w jaki sposób przesyłka została doręczona, doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1999 roku w spr I SA/Lu 151/98 oraz z dnia 14 sierpnia 2002 roku w spr. I SA 2614/00, System Informacji Prawnej LEX nr 37218 i 137823 ). Podsumowując rozważania, Sąd na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie ocenił skuteczność doręczenia skarżącym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w rezultacie tego błędnie uznało, że brak jest podstaw prawnych do przywrócenia W.Z. terminu do złożenia odwołania. Takie działanie organu administracji publicznej dowodzi naruszenia przepisów art. 43 kpa, i art. 58 kpa. Z uwagi na to, że stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był usunąć zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowane będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, tak aby w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującym przepisom prawa. Kierując się powyższymi względami, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa i z tej racji z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie.