II SA/Op 198/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz P. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 23 października 2007 r., nr [...], Wójt Gminy Tarnów Opolski ustalił na rzecz P. K. opłatę adiacencką w wysokości 1608,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. o powierzchni 0,0712 ha, działka nr A km [...] obręb [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Powyższa decyzja została odebrana w dniu 25 października 2007 r. przez osobę o nazwisku G. z adnotacją "teściowa". Pismem z dnia 28 listopada 2007 r., złożonym w dniu 229 listopada 2007 r. w Urzędzie Gminy Tarnów Opolski, P. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Zarzucił, że działka nr A nie jest działką samodzielną, gdyż służy jako powiększenie działki o numerze B, która na swoim terenie ma studzienkę kanalizacyjną i jest za nią wniesiona opłata adiacencka w wysokości 1500 zł. Ponadto wskazał, że odwołanie składa z opóźnieniem, gdyż w chwili jego otrzymania przebywał za granicą. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, natomiast postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu organ odwoławczy powołał przepis art. 129 § 2 K.p.a., podając, że decyzję prawidłowo doręczono dorosłemu domownikowi. Dalej Kolegium wskazało, że P. K. został prawidłowo pouczony o sposobie i terminie odwołania, który upłynął w dniu 8 listopada 2007 r., przypadającym na dzień tygodnia czwartek. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że odwołanie sporządzone po upływie terminu zostało wniesione z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu. Ponadto wskazano, iż wobec odmowy przywrócenia terminu sprawa nie może zostać rozpatrzona merytorycznie. W skardze na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, P. K. podał, że pracuje za granicą, co uniemożliwia szybką komunikację pocztową i nie zawsze może dotrzymać terminów. Wskazał, iż "nie przyszło mu do głowy" aby upoważnić inną osobę do załatwienia sprawy, gdyż w Urzędzie Gminy Tarnów Opolski został poinformowany o konieczności osobistego składania odwołań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podając, iż złożenie przez stronę odwołania z uchybieniem terminu jest oczywiste, a z treści skargi nie wynika, by strona kwestionowała ustalenia poczynione przez organ odwoławczy w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...], nr [...], o stwierdzeniu uchybienia przez P. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Tarnów Opolski z 23 października 2007 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 1608,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. dz. nr A, k.m. [...] obręb [...]. Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a., powołanego jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przesłankę wydanego w tym trybie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu czternastu dni od daty doręczenia stronie, ale również – wedle poglądu przeważającego w doktrynie i orzecznictwie – ustalenie faktu wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu. Innymi słowy, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 592 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2000 r., sygn. akt SA/Sz 565/00, System Informacji Prawnej LEX nr 41620). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, w której skarżący składając odwołanie wniósł również do organu odwoławczego wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, którego jednak organ odwoławczy nie uwzględnił, orzekając o odmowie przywrócenia terminu. Ta sprawa jest również przedmiotem odrębnego postępowania sądowadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym jednak należy, że w razie wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu upada pomimo braku na to podstawy prawnej i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Ponadto podnieść trzeba, że uchybienie terminu wywołuje negatywne skutki w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania, chyba że termin został przywrócony. Ma to jednak miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy nastąpiło prawidłowe doręczenie. W przeciwnym razie, jeśli decyzji nie można uznać za doręczoną, jest ona decyzja nieistniejącą, zatem termin do wniesienia środka odwoławczego nie rozpoczął wcale biegu, stąd nie może być przywracany i organ obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Odnotować należy jednak, że w nowszym orzecznictwie prezentowany jest pogląd o braku potrzeby wydawania odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu w sytuacji, gdy na skutek złożonego jednocześnie z odwołaniem wniosku wydane zostało postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06, System Informacji Prawnej LEX nr 338645 oraz wyroki z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07 i sygn. akt I OSK 1496/07 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wracając do istoty rozpoznawanej sprawy, zasadniczą kwestią, jaka wymagała rozstrzygnięcia było stwierdzenie, czy i ewentualnie kiedy skutecznie doręczono P. K. decyzję Wójta Gminy Tarnów Opolski. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Kwestie doręczeń uregulowane zostały w dziale I, rozdziale 8 K.p.a. Przepis art. 42 § 1 K.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z kolei zgodnie z art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z powyższego wynika, że generalną zasadą jest doręczanie pism bezpośrednio do rąk adresata. Jest to tzw. doręczenie właściwe. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne, muszą zostać kumulatywnie spełnione przesłanki z powołanego wyżej art. 43 K.p.a., a zatem gdy nieobecność adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma jest chwilowa, gdy pismo odbierze jedna z pełnoletnich wskazanych kolejno osób (domownik, sąsiad, dozorca) oraz gdy pokwituje ona odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi. Dodatkowo - w przypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy – wymagane jest zawiadomienie o tym fakcie adresata w sposób określony przez ustawodawcę. Można przyjąć, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Odnośnie kręgu osób, którym przysługuje status "domownika", o jakim mowa w art. 43 K.p.a., na gruncie tego przepisu utrwalone jest orzecznictwo, aprobowane w doktrynie, że domownikami adresata pisma są zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 13 listopada 1996 r., sygn. akt III RN 27/96, opubl. OSN 1997 nr 11, poz. 187 oraz K. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, op. cit, s. 301). Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązkiem organów jest dbałość o to, aby decyzje były doręczane przy wykorzystaniu takich druków zwrotnych potwierdzeń odbioru, które zawierają miejsce na odpowiednie adnotacje doręczyciela pozwalające jednoznacznie ustalić wszystkie okoliczności określone w art. 43 K.p.a., a zatem nie tylko kiedy przesyłka została doręczona, ale również kto i w jakim trybie zastępczym odebrał przesyłkę; winny również zawierać zobowiązanie tej osoby do oddania korespondencji adresatowi. W razie niewypełnienia odpowiednich miejsc przez doręczyciela, organ ma wówczas możliwość egzekwowania tego obowiązku od podmiotu dokonującego doręczeń. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowadministracyjnym, pokwitowanie może stanowić dowód, że domownik, bądź któraś z pozostałych osób wskazanych w art. 43 K.p.a., podjął się oddania pisma adresatowi, dopiero wówczas, kiedy zawiera odpowiednią informację. Jeśli natomiast z dokumentu tego nie wynika jednoznacznie, w jaki sposób przesyłka została doręczona, doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 151/98 oraz z dnia 14 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 2614/00, System Informacji Prawnej LEX nr 37218 i 137823). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie można nie dostrzec, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przyjęło, iż w sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze, tj. do rąk teściowej, będącej - zdaniem Kolegium - domownikiem skarżącego. Dokonując oceny prawidłowości takiej oceny stanu faktycznego w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, skonstatować trzeba, iż analiza zapisów na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej, zawierającej decyzję Wójta Gminy Tarnów Opolski z dnia 23 października 2007 r., nie uprawnia do takiego stwierdzenia. Zwrócić należy uwagę, że uwidoczniona jest na nim jedynie odręcznie wpisana data "25.10.2007 r." oraz podpis "[...]" z dopiskiem "teściowa". Poza brakiem imienia osoby, której oddano przesyłkę, zwrotne potwierdzenie odbioru pozbawione jest ponadto adnotacji, czy osoba ta jest domownikiem czy też zamieszkuje w sąsiedztwie skarżącego. Druk potwierdzenia odbioru, z wykorzystaniem którego przesłano skarżącemu decyzję jest tego rodzaju, że na odwrocie nie zawiera zapisów umożliwiających doręczycielowi przekazanie stosownych informacji. Z lektury akt administracyjnych nie wynika, by Kolegium podejmowało jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia statusu osoby, której doręczono przesyłkę kierowaną do skarżącego. W szczególności nie dokonywano wyjaśnień czy w dacie doręczenie była ona domownikiem skarżącego. Nie wyjaśniano także czy - i ewentualnie kiedy - skarżący faktycznie otrzymał decyzję Wójta Gminy Tarnów Opolski z dnia 23 października 2007 r. Wbrew twierdzeniom Kolegium należy przyjąć, że przy doręczaniu decyzji naruszono powołane wyżej przepisy K.p.a. regulujące kwestię doręczeń pism osobom fizycznym. Ponadto naruszono przepisy art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., określające obowiązek organów administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Dodatkowo zaakcentować przyjdzie, że nie można przyjmować, iż nastąpiło doręczenie decyzji, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, a faktu takiego się nie domniemywa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 865/96, System Informacji Prawnej LEX nr 32873). W ocenie Sądu, do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym naruszenia te, omówione wyżej, są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim ustalenie, że osoba, która odebrała pismo, nie była w tym czasie domownikiem skarżącego, skutkowałoby brakiem podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji, a w konsekwencji brakiem przesłanek do uznania, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia w punkcie drugim wyroku orzeczono w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w punkcie trzecim, uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które umożliwi organowi rzetelną ocenę prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji w świetle przepisów regulujących instytucję doręczenia w postępowaniu administracyjnym. .