I SA/Wa 2405/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W., , oznaczonego jako część działki ewidencyjnej nr [...]o pow. [...] ha, z obrębu [...], stanowiącego działkę projektowaną nr [...], o pow. [...] ha, z obrębu [...], zajętego pod ulicę [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 6 lipca 2010 r. Miasto W. wystąpiło o wydanie decyzji - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) - stwierdzającej, iż grunt położony w W., oznaczony w ewid. gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęty pod ulicę [...], uregulowany w księdze wieczystej [...], stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością W. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]czerwca 2011 r., nr [...] stwierdził, na podstawie art. 73 ww. ustawy, nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W., [...], oznaczonego jako część działki ewidencyjnej nr [...], pow. [...]ha, z obrębu [...], stanowiącego działkę projektowaną nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], zajętego pod ulicę [...]. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 uprzednio wskazanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Dodał, że działka [...], która stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], uregulowana w [...], była własnością Spółdzielni [...]. Przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani Gminy lecz pozostawał we władaniu Gminy, jako droga publiczna. Ponadto zgodnie z Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...]w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) ulica [...] w W. stanowiła w dniu [...]grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską, która to droga na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą gminną. Odwołanie od w/w decyzji wniosła Spółdzielnia [...]wskazując, że jako właściciel nieruchomości powinna być powiadomiona o fakcie nabycia z mocy prawa jej własności przez Gminę [...] - aby mogła skorzystać z ustawowego prawa do uzyskania odszkodowania. Tymczasem działania organu w sposób rażący naruszyły podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...]października 2011 r., nr [...]Minister Infrastruktury otrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ww. ustawy nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Dodał, że ww. przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy, a stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy podniósł, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 155/1 stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Spółdzielni [...] w W., a zatem na wskazaną datę nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zaś zgodnie z wykazem zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu [...] maja 2009 r., z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...]. Ponadto ul. [...] w W. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, co wynika z załącznika do uchwały z dnia [...]maja 1988 r., Nr [...] Rady Narodowej W. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Minister dodał, że na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną - ul. [...] w W. wskazuje mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę publiczną wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 maja 2009 r. oraz protokół z ustalenia granic zajętości nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. wraz ze sporządzoną do niego mapą przez geodetę uprawnionego. Wskazał też, iż o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Natomiast przesłanka władztwa określona w art. 73, zgodnie z orzecznictwem sądowym może zostać wykazana m.in. przez udokumentowanie utrzymania drogi, jej konserwację, modernizację, odśnieżanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, LEX Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się umowa z dnia [...] kwietnia 1997 r. zawarta pomiędzy Gminą W. a firmą [...] Nawierzchnie ulic i placów tereny zieleni z siedzibą w W., na podstawie której miała być wykonywana konserwacja nawierzchni dróg gruntowych obejmująca, m.in. ul. [...]. Wykonanie wymienionych zadań potwierdza faktura VAT z dnia [...] grudnia 1998 r. i protokół odbioru robót z dnia [...] października 1998 r. Dokumenty te potwierdzają publicznoprawne władanie ww. nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się zaś do podniesionej w odwołaniu kwestii stosowania przepisów ww. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., mimo upływu terminu do złożenia wniosku przez właściciela o odszkodowanie, organ wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę i postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania zależą od siebie jedynie w tym znaczeniu, iż dla orzekania w przedmiocie odszkodowania konieczne jest wcześniejsze wydanie stosownej decyzji deklaratoryjnej w trybie wskazanego uprzednio art. 73 ust. 1. Natomiast, z brzmienia powołanego przepisu nie wynika, aby organ orzekający o przejściu własności nieruchomości na Skarb Państwa miał obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie przed datą 31 grudnia 2005 r. Zachowanie terminu dotyczy wyłącznie czynności jaką jest złożenie wniosku o odszkodowanie. Minister dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 wskazał, iż art. 73 ustawy reguluje wywłaszczenie nieruchomości prywatnych zajętych pod drogi publiczne i ma charakter porządkujący sytuacje faktyczne, jakie zaistniały przed końcem 1998 r. Realizacja tego przepisu następuje poprzez dwie odrębne sprawy administracyjne. W jednej z nich wojewoda potwierdza w drodze decyzji, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z mocy prawa na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających. Decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z dniem 1 stycznia 1999 r. W odrębnym zaś postępowaniu, tylko na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, starosta orzeka o wysokości odszkodowania za utraconą własność. Niezależność wskazanych spraw administracyjnych powoduje, że brak jest bezpośredniego związku decyzji wojewody wydawanej na podstawie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających z możliwością złożenia wniosku o odszkodowanie. Ponadto wskazał, iż wprawdzie art. 9 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek udzielenia stronom informacji faktycznej i prawnej, to jednak nie może on być rozumiany jako obowiązek informowania poszczególnych stron postępowania, jeszcze przed jego wszczęciem o obowiązujących przepisach prawa, z których wypływają dla nich jakiekolwiek uprawnienia, tym bardziej, jeśli uwzględnić określony w art. 73 ust. 4 wspomnianej ustawy 5 - letni okres na składanie wniosku o odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.01.2002 r., sygn. akt V SA 2649/01, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30.09.2008 r., sygn. akt II SA/Lu 452/08). Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia [...], zaskarżając w całości ww. orzeczenie oraz poprzedzającą je decyzję organu pierwszej instancji. Spółdzielnia wniosła o ich uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że nie godzi się z decyzją, bowiem narusza ona podstawowe prawa, a w szczególności art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału wynika, że organy samorządowe i administracji rządowej doprowadziły do wywłaszczenia, pozbawiając Spółdzielnię prawa do odszkodowania przez przewlekłość postępowania, albowiem decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] przedmiotowych gruntów wydana została po upływie 11 lat od daty zajęcia nieruchomości. Organ administracyjny nigdy przedtem nie dokonał żadnych czynności zmierzających do pouczenia właściciela o jego prawach, co wydaje się być jego obowiązkiem. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty w niej podniesione nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkował się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2011 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W, Dzielnicy [...], oznaczonego jako część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], stanowiącego działkę projektowaną nr [...], o pow. [...] ha, z obrębu [...], zajętego pod ulicę [...]. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy w sprawie zostały wypełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Określa on zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Przy czym zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, władanie zaś nieruchomością jest tożsame z pozostawaniem jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego), a jedynie faktycznego wykazania władztwa. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezspornie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na objętej postępowaniem nieruchomości urządzona była ul. Gawota, która zaliczona została uchwałą z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) do dróg lokalnych miejskich. Następnie drogi te, zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy stały się drogami gminnymi. Ponadto z akt sprawy wynika, iż gmina sprawowała władztwo nad tą nieruchomością, co potwierdzają wskazane przez Ministra dokumenty: umowa dotycząca konserwacji nawierzchni dróg gruntowych, która objęła ww. ulicę z dnia 28 kwietnia 1997 r., faktura VAT nr [...] z dnia [...]grudnia 1998 r. oraz protokół odbioru robót z dnia 30 października 1998 r. wykonanych na podstawie powyższej umowy. Podkreślenia wymaga, że zarzuty skargi nie sprowadzają się do zakwestionowania normatywnych przesłanek, powodujących ziszczenie się skutku prawnego w postaci przejścia własności nieruchomości zajętej pod drogę na jednostkę samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem nie podważał ani faktu władania przez Gminę W. przedmiotową nieruchomością, ani faktu zajęcia jej pod drogę publiczną - lecz jedynie okoliczność braku możliwości uzyskania odszkodowania, w związku z wydaniem decyzji komunalizacyjnej po upływie terminu do składania wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Odnosząc się zatem do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 jest złożenie stosownego wniosku w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa i to bez względu na powody złożenia stosownego wniosku po terminie. Przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone - gdyż określony w powołanym przepisie termin jest terminem materialnym. Należy w tym miejscu dodać, że wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W tym miejscu podnieść należy, iż nic nie stało na przeszkodzie, aby Spółdzielnia [...] skutecznie złożyła wniosek o odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro zatem tego nie uczyniła, to konsekwencje prawne tego faktu obciążają tylko ją, a nie organ rozstrzygający deklaratoryjnie o komunalizacji nieruchomości. Reasumując, organy administracji w sposób bezsporny wykazały wypełnienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w stosunku do części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], zajętej pod ulicę [...], zaś w skardze skarżąca podniosła jedynie zarzuty nienależące do kontrolowanego przez Sąd postępowania, bowiem dotyczyły one niemożności ubiegania się o odszkodowanie za ww. nieruchomość. W związku z powyższym Sąd uznał, iż organy administracji w sposób prawidłowy, rzetelny i wnikliwy zebrały oraz oceniły materiał dowodowy sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach orzeczeń zarówno Wojewody [...], jak i Ministra Infrastruktury, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.