II OSK 2300/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1001/12 o odrzuceniu skargi J. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1001/12 odrzucił skargę J. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Stowarzyszenie im. [...] wystąpiło do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie krzyża drewnianego przydrożnego na terenie części działki nr [...] położonej w miejscowości G., gmina S. Wójt Gminy S. zwrócił się w dniu [...] sierpnia 2009 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji pod kątem ochrony przyrody. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor oraz J. T. Po rozpatrzeniu zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz uzgodnił realizację przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosła J. T., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie została wniesiona przez podmiot do tego legitymowany i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), uzgodnienie o którym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. następuje w trybie art. 106 k.p.a. w drodze postanowienia, z tym zastrzeżeniem, że zażalenie na takie postanowienie służy jedynie inwestorowi. Natomiast stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto zgodnie z § 2 art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W konsekwencji takiej regulacji postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wykluczały możliwość rozpoznania zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego złożonego przez podmiot inny niż inwestor tj. podmiot, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dokonana nowelizacja art. 53 ust. 5 u.p.z.p. obowiązuje od dnia 17 lipca 2010 r., zatem od tego dnia wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inną osobę bądź podmiot aniżeli sam inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprowadzono uregulowanie umożliwiające inwestorowi wybór przepisów, na podstawie jakich będzie prowadzone postępowanie w przedmiocie jego wniosku. Zgodnie z treścią tego przepisu do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Jednakże inwestor z takiego uprawnienia nie skorzystał (co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, str. 4). Dlatego też organ administracji procedował w oparciu o przepisy u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jak zaznaczył Sąd, w niniejszej sprawie inwestorem jest [...] Stowarzyszenie im. [...], które wystąpiło z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podmiot ten złożył również zażalenie na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane w postępowaniu uzgodnieniowym. Nie wniósł zaś skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji. Natomiast ze skargą na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wystąpiła J. T., która nie jest w tej sprawie inwestorem. Skoro zatem osoba ta nie mogłaby wnieść w postępowaniu uzgodnieniowym skutecznego zażalenia Sąd uznał, że nie przysługuje jej również prawo do złożenia skargi na postanowienie wydane w tym postępowaniu. Ponadto Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż rozpoznał wyłącznie zażalenie inwestora, zaś zażalenie J. T. w aktualnym stanie prawnym nie mogło być rozpoznane. Taka konstatacja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie oznacza, że organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż w osnowie postanowienia nie zawarto takiego rozstrzygnięcia oraz nie przywołano odpowiedniej ku temu podstawy prawnej (art. 134 k.p.a.). Zatem zaskarżone postanowienie nie zawiera wszystkich koniecznych składników - wymienionych w art. 124 § 1 k.p.a. – wskazujących, że wydano rozstrzygnięcie w trybie art. 134 k.p.a. Pomimo zatem sformułowania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że organ administracji nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zażalenia J. T. Powyższe może oznaczać, że pozostaje on w bezczynności w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. (którą strona może skarżyć do sądu administracyjnego po wcześniej wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi J. T. z powodu jej przedwczesności spowodowanej, w ocenie Sądu tym, iż organ administracji nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zażalenia J. T., w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien dokonać odrzucenia skargi J. T. jednakże z powodu uznania braku możliwości wniesienia skargi do Sądu z uwagi na niewyczerpanie administracyjnego toku instancji, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. spowodowane brakiem legitymacji J. T. do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie sprzecznego, niejasnego uzasadnienia polegającego z jednej strony na oparciu rozstrzygnięcia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., tj. braku legitymacji strony do wniesienia skargi, zaś z drugiej strony wywodzeniu, że organ II instancji nie wydał jeszcze postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania i pozostaje w bezczynności, co skutkuje zawarciem w wyroku wskazań prawnych, których organ nie może wykonać, nie naruszając przepisów prawa; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 134 k.p.a. i tym samym błędne uznanie, że organ administracji powinien stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J. T. w sytuacji wniesienia go przed dniem wejścia w życie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., podczas gdy organ nie miał możliwości stwierdzenia niedopuszczalności tego zażalenia, gdyż w momencie jego wnoszenia przez J. T. było ono dopuszczalne. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. wyjaśniła, że zgadza się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, iż organ administracji nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zażalenia, co może oznaczać, że pozostaje on w bezczynności w rozumieniu art. 35 k.p.a. Z powyższych względów nie wnosiła skargi kasacyjnej, lecz wezwała Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Stwierdzić należy, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy upoważniały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do tego by uznać, iż zachodzą przesłanki uprawniające do odrzucenia skargi J. T. z uwagi na brak legitymacji do zaskarżenia przez nią postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak właściwie zaakcentował Sąd I instancji, w świetle art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, dalej: u.p.z.p.), w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która (z pewnym wyjątkiem) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza zmiana treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 k.p.a., przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stosownie do treści art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie brak takiego wniosku inwestora powodował, że w sprawie zastosowanie znaleźć musiały przepisy w nowym brzmieniu. Należało zatem przyjąć, iż ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Zatem wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może. W niniejszej sprawie skarżąca, nie będąc inwestorem, złożyła zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. odmawiające dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy. I choć zażalenie to złożyła w dniu [...] października 2009 r., kiedy to przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawężał kręgu podmiotów mogących wnieść zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnień, tym niemniej w dniu [...] marca 2012 r., tj,. w dacie rozpoznawania sprawy przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis ten przyznawał uprawnienie do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnień jedynie inwestorowi. Organ zaś zobowiązany był stosować przepisy aktualne na dzień rozpatrywania sprawy. W tej sytuacji zgodzić się należy z Sądem I instancji, że obwiązujące w tym dniu przepisy czyniły wniesione przez J. T. zażalenie nieskutecznym, przez co nie przysługiwało jej prawo do złożenia skargi na postanowienie wydane w tym postępowaniu na skutek rozpatrzenia przez organ zażalenia złożonego przez inwestora. Tym samym uznać należy, że Sąd prawidłowo odrzucił skargę J. T. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę tę za niedopuszczalną. Prawidłowości powyższego stwierdzenia nie podważają dalej poczynione przez Sąd I instancji rozważania, które zostały zakwestionowane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. W tej kwestii zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji nie odpowiada w całości dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera bowiem niejasną argumentację mogącą budzić wątpliwości, niemniej jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Brak wpływu uchybienia na wynik sprawy wynika z tego, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił okoliczności istotne z punktu widzenia dopuszczalności skargi J. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją należycie wyjaśnił. Uznać zatem należało, że zawarcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dodatkowych kwestii nastąpiło niejako na marginesie stwierdzenia niedopuszczalności skargi i stanowiło swoiste pouczenie skarżącej o przysługujących jej środkach w postępowaniu administracyjnym, które wykraczało poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. Nie zmienia to jednak faktu, że skarga J. T. została prawidłowo odrzucona stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.