I OSK 2699/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 375/12 w sprawie ze skargi M. N., T. N., J. N. oraz E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 375/12 oddalił skargę M. N., T. N., J. N. oraz E. P. (dalej powoływani jak skarżący) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], oznaczonej jako działki nr [...], stanowiącej własność J. N. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w [...] zgodnie z lokalizacją budowy zespołów obiektów Akademii [...]. Skarżący wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. wystąpili do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uprzednio stanowiącej własność J. N. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. grunt wchodzi obecnie w skład działek ew. nr [...]. Wniosek o zwrot działki nr [...] rozpoznany będzie odrębna decyzją. Odnoście natomiast do działki nr [...], organ podał, że działka ta, stanowiąca własność Skarbu Państwa, była przedmiotem użytkowania wieczystego Akademii [...], która w 2008 r. zmieniła nazwę na Uniwersytet [...]. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz Akademii [...] zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 28 czerwca 2001 r. na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), na wniosek z dnia 27 kwietnia 1999 r. Z treści wpisu w dziale II księgi wieczystej KW [...] wynika, że działka [...] stanowi własność Akademii [...]. Wpisu dokonano w dniu 16 grudnia 2006 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdzającej, że grunt Skarbu Państwa składający się m.in. z działki [...] (sprzed podziału), pozostający w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stał się z dniem 1 września 2005 r. własnością Akademii [...]. Zdaniem organu z powyższego wynika, że Akademia [...] nabyła własność przedmiotowego gruntu z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), co czyni roszczenie o zwrot bezprzedmiotowym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy powyższą decyzję, podzielając w całości argumentację w niej zawartą. Wojewoda podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej "ugn"), co stanowi niewątpliwie prawną przeszkodę do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawców. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli M. N., T. N., J. N. i E. P., zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 1 i 3, art. 200 ust. 4, art. 229 ugn oraz art. 7 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"). Zdaniem skarżących, mimo że wywłaszczona działka została przekazana w użytkowanie wieczyste Akademii [...], prawo to nie zostało wpisane do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Z tych względów nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania w sprawie art. 229 ugn. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając powyższą skargę stwierdził, że zgodnie z art. 229 ugn roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sformułowaniu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" niewątpliwie mieści się również zarówno oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, jak i nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub z mocy ustawy. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż dyspozycja tego przepisu obejmuje także ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepisy tej ustawy nie wymagały wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej powstania prawa użytkowania wieczystego uczelni z mocy ustawy. Nie są zatem trafne zarzuty skarżących, iż w niniejszej sprawie Akademia [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu, w którym ani skarżący ani pozostali spadkobiercy byłych właścicieli nie brali udziału. Poza sporem jest, iż prawo użytkowania wieczystego powstałe na rzecz Akademii [...] z mocy ustawy nie zostało wpisane do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., to jest przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy. Prawo to zostało bowiem wpisane do księgi wieczystej, na wniosek z 27 kwietnia 1999 r. Brak wpisu do księgi wieczystej przysługującego Akademii [...] prawa użytkowania wieczystego nie daje jednak podstaw do skutecznego żądania zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...]. Należy bowiem mieć na względzie, że w niniejszej sprawie nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa i do powstania prawa użytkowania wieczystego nie było konieczne ujawnienie go w księdze wieczystej. Z powyższych względów nie można uznać za zasadne zarzutów skargi co do naruszenia przez organ art. 229 ugn. Sąd podał ponadto, że okolicznością uniemożliwiającą dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej aktualny stan prawny. Działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Akademii [...]. Nabycie przez uczelnię prawa własności nastąpiło na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, przewidującego nabycia przez uczelnię publiczną własności gruntów pozostających w jej użytkowaniu wieczystym. Nabycie to następowało ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest od dnia 1 września 2005 r. Okoliczność ta została potwierdzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] (k. 87 akt adm. I inst.), a prawo własności Akademii [...] (obecnie Uniwersytet [...]) ujawnione zostało w księdze wieczystej. Oznacza to, że nieruchomość wywłaszczona, której zwrotu żądają skarżący, stanowi obecnie własność osoby trzeciej. W sytuacji zaś, gdy wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu takiej nieruchomości. Zdaniem Sądu, nawet ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia, nie pozwalałoby na orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. Skoro w chwili obecnej ani Skarb Państwa, ani gmina nie są właścicielami działki nr [...], zbędne było badanie przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ugn, a postepowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. N., T. N., J. N. i E. P., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) oraz art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona. Sąd niewłaściwe skontrolował działania organów, które dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego tj. dowolne ustalenie, że Akademia [...] z dniem [...] września 1990 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i dojście tym samym do błędnego wniosku, że powstało z mocy prawa użytkowanie wieczyste. Do nabycia użytkowania wieczystego nie mogło dojść, skoro już przed wejściem w życie ustawy o szkolnictwie wyższym, tj. przed [...] września 1990 r., spełniły się przesłanki zwrotu nieruchomości; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 229 oraz art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ugn poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącym nie przysługuje prawo żądania zwrotu spornej nieruchomości, bowiem nastąpiło nabycie użytkowania wieczystego przez uczelnię wyższą z mocy prawa, a wpis do księgi wieczystej, mający jedynie charakter deklaratoryjny, nie jest konieczny do powstania tego prawa, a konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji – przesłanki z art. 229 ugn nie muszą wystąpić łącznie, aby zastosować ten przepis i umorzyć postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepis musi prowadzić do wniosku, że przepis art. 229 ugn nie może być zastosowany w przedmiotowej sprawie, gdyż – po pierwsze nie mogło skutecznie nastąpić nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczelni, a ponadto prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. b) art. 182 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do powstania użytkowania wieczystego z mocy tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym postanowieniem z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 375/12 odrzucił skargę kasacyjną T. N., J. N. i E. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 229 ugn, wskazując, że przepis ten obejmuje swoją treścią również takie sytuacje, kiedy prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po 31 grudnia 1997 r. Jest to pogląd, którego Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaakceptować, ponieważ jest sprzeczny z gramatyczną treścią art. 229 ugn i nie została wykazana żadna zasada konstytucyjna czy prawo podstawowe, którego ochrona wymagałaby dokonania takiej wykładni. W tym zakresie należy więc przyznać rację skarżącym. Pogląd ten wyrażony w zaskarżonym wyroku nie miał jednak jakiegokolwiek wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ oddalając skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył w żaden sposób wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, jako nie mających w ogóle zastosowania w sprawie. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma rozważenie, czy brak własności nieruchomości przysługującej podmiotowi publicznoprawnemu może stanowić negatywną przesłankę stanowiącą podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie przesłanką uniemożliwiającą zwrot jest bowiem jej aktualny stan prawny ukształtowany decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje Uniwersytetowi [...] i ujawnione zostało w księdze wieczystej. Konieczne jest zatem dokonanie analizy charakteru roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Należy podzielić pogląd, że samo roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa o prawo żądania zwrotu nieruchomości, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (tak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie to przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Ustalenie tego faktu może jednak nastąpić po wyczerpaniu przez organ wszelkich dostępnych środków mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania nieruchomością wywłaszczoną na rzecz osób trzecich. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1039/11 (LexPolonica nr 3967308) oraz z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1548/10 (LexPolonica nr 3038414), że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 ugn staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. W takiej sytuacji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I CSK 573/10 (LexPolonica nr 3873652), "jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Z powyższych względów, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były rozważania dotyczące uwłaszczenia uczelni na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie. Podkreślić bowiem należy, że organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do badania skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię i nie może to być przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości. Żaden bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje organowi administracji publicznej takich kompetencji. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (m.in. wyrok z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99, z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA 4/05, z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1116/05). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ugn wskazać należy, że zarówno Sąd I instancji, jak również organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, nie mogły ich naruszyć, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepisów tych nie stosowały. Sprawa niniejsza dotyczyła bowiem umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 105 § 1 Kpa, a zatem kwestii procesowej, w której powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miały zastosowania. Mając powyższe na uwadze, Sądowi I instancji nie można było również postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Zgodnie z tymi przepisami decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy. Jak już wskazano powyżej uchybień takich Sąd nie dostrzegł, a tym samym nie można postawić mu skutecznie takich zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 P.p.s.a. oraz art. 1 i 3 § 2 P.p.s.a. uznać należy za chybiony. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.