II SA/Sz 264/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./, Sędzia NSA Henryk Dolecki, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miasta Wałcz z dnia 11 października 2011 r. nr VI/SXIV/85/11 w przedmiocie odstąpienia od prawa do odszkodowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, ze zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niemniejszego wyroku. Wojewoda pismem z dnia [...] r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wałczu Nr VI/SXIV/85/11 z dnia 11 października 2011 r., w sprawie odstąpienia od prawa do odszkodowania. Działając na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W oparciu o powyższe, uwzględniając brzmienie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały Rada powołała przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w § 1 uchwały Nr VI/SXIV/85/11 Rada Miejska w Wałczu postanowiła, że odstępuje się od prawa do odszkodowania, jakie określone zostanie w drodze decyzji Wojewody za nieruchomości stanowiące własność Gminy Miejskiej, przekazane pod przebudowę skrzyżowania ul. [...] wraz z przebudową drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...], położone w: - obręb nr [...] miasto— działki numer: [...] Dalej Wojewoda podał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podejmować decyzje wyłącznie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Powyższe oznacza, że rada gminy może podejmować uchwały tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona przez ustawodawcę a uprawnienie to może zostać zrealizowane tylko wtedy, gdy wynika wprost z aktów normatywnych wyższego rzędu. Podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, jak również brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, czy też podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej, będącej podstawą jej podjęcia, stanowi istotne naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Wojewody nie sposób przyjąć, iż z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, czy też z treści art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika kompetencja rady gminy do władczego decydowania o odstąpieniu od prawa do odszkodowania. Zatem, przyjąć należy, że brak było podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską kwestionowanej uchwały. Treść § 1 uchwały nie jest również przewidziana w normach prawnych będących podstawą jej podjęcia. W ocenie organu nadzoru żaden przepis nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania działań nakazujących odstąpienie od prawa do odszkodowania należnego jednostce samorządu terytorialnego. Wojewoda zaznaczył również, że zgodnie z treścią art. 60 ustawy o samorządzie gminnym za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. W aspekcie pozytywnym regulacja ta koresponduje z art. 247 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zgodnie z którym to właśnie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wykonuje budżet. Natomiast, w aspekcie negatywnym, powyższe skutkuje ponoszeniem przez wójta odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Ogólnie można przyjąć, iż to wójt gminy odpowiada za zgodne z prawem (legalne), oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne gospodarowanie finansami gminy. Organ wykonawczy gminy jest dysponentem głównym (pierwszego stopnia) środków budżetowych, a swoje zadania wykonuje przy pomocy urzędu gminy, ponosząc odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową, którą należy wiązać z możliwością podejmowania decyzji mających realny wpływ na wysokość środków finansowych znajdujących się w budżecie gminy. Rada gminy posiada jedynie prawo do podjęcia uchwały w sprawie dokonania zmian w budżecie gminy i to wyłącznie wówczas, gdy zgłoszenie zmiany zainicjowane zostanie przez organ wykonawczy. Końcowo Wojewoda podniósł, że nawet gdyby przyjąć, iż uchwała Nr VI/SXIV/85/11 miałaby stanowić o kierunkach działania Burmistrza uznać należy, że Rada Miejska przekroczyła przyznane jej na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym kompetencje. Rada gminy nie ma bowiem uprawnienia do podejmowania uchwał, w których to wydaje polecenie konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez organ wykonawczy. Uchwała podjęta na tej podstawie powinna zawierać jedynie wytyczne dla organu wykonawczego, zalecające określony sposób postępowania. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się nakazanie stosowania określonych rozwiązań. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podniosła, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w skardze Wojewody. Zdaniem Rady skoro nieruchomość gminna może być przedmiotem darowizny, to uprawniony jest wniosek, iż dopuszczalne jest na tej podstawie wyrażenie przez Radę zgody na darowiznę – rezygnację z odszkodowania za działki przejęte na wykonanie inwestycji celu publicznego. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Wojewody wskazał, że podstawę do składania oświadczeń w zakresie zarządu mieniem stanowi przepis art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Wałczu Nr VI/SXIV/85/11 z dnia 11 października 2011 r., w sprawie odstąpienia od prawa do odszkodowania, na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął już okres 30 dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest sprzeczny z prawem i to w stopniu "istotnym", a zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W takim przypadku organ nadzoru nie może już we własnym zakresie dokonać stwierdzenia nieważności, może jedynie zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością komunalną i uznać należy, że może ona być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. W podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przywołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, który pod lit. a) stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W pozostałych jednostkach redakcyjnych od lit. b) do i), uregulowano takie kwestie jak: emitowanie obligacji; zaciąganie długoterminowych pożyczek i kredytów; ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych przez wójta w roku budżetowym; zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę gminy; tworzenia i przystąpienia do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich; określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta; tworzenie, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek; ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że żadem z przytoczonych powyżej przepisów nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały o odstąpieniu od prawa do odszkodowania. W szczególności kompetencja określona pod lit. a), w której mowa jest o ustalaniu zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, takiej podstawy nie stanowi. Trudno bowiem uznać, że podejmując jednorazową decyzję o odstąpieniu od odszkodowania Rada Gminy określiła ogólne reguły postępowania, czyli zasady gospodarowania mieniem gminnym. Rację przyznać należy Wojewodzie, że również drugi z przepisów wskazanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, tj. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), nie upoważniał Rady Gminy do podjęcia uchwały o takiej treści. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość stanowiąca własność jednostki samorządu terytorialnego może być przedmiotem darowizny na cele publiczne. Podjęcie decyzji o odstąpieniu od odszkodowania nie może być utożsamiane z wyrażeniem zgody na dokonanie darowizny. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem są nieważne. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.