IV SA/Po 234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu zwrotu jednorazowo otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dnia [...] lipca 2011 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej: "PUP") wpłynął wniosek A. P. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") o umorzenie jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, udzielonych zgodnie z umową nr [...] w kwocie 11.000 zł, wraz z odsetkami, z uwagi na trudną sytuację materialną (m.in. długotrwałe, bo od listopada 2005 r., pozostawanie na bezrobociu) i zdrowotną (lekki stopień niepełnosprawności; konieczność stałego leczenia). Wnioskodawca podkreślił, że dochodzenie tych należności pozbawiłoby go niezbędnych środków do życia i leczenia, oraz że nie posiada majątku, z którego można by je egzekwować. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta") odmówił wnioskowanego umorzenia. Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawcę Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda"), decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], powyższą decyzję Starosty uchylił i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, nakazując powtórne przeanalizowanie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.; dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia", w skrócie: "u.p.z.i.r.p."), w tym rozważenie także możliwości zastosowania innych instrumentów, o których mowa w tym przepisie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], Starosta - działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d oraz art. 76 ust. 7 w zw. z art. 46 ust. 3 u.p.z.i.r.p., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił Wnioskodawcy umorzenia zadłużenia z tytułu zwrotu jednorazowo otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w łącznej wysokości 23.739,23 zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił aktualną sytuację Wnioskodawcy. Wskazał, że jest on osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Orzeczeniem z dnia 02 grudnia 2010 r. został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 grudnia 2012 r. Nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków Powiatu [...] jako właściciel lub posiadacz jakichkolwiek nieruchomości, ani w ewidencji pojazdów Starostwa Powiatowego w [...]. W okresie ostatnich 3 lat nie korzystał z pomocy Miejscowego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i aktualnie również nie zwracał się z prośbą o pomoc. Od dnia 01 grudnia 2005 r. nie jest zarejestrowany w ewidencji działalności gospodarczej. W zeznaniach podatkowych PIT-37 za lata 2008 i 2009 Wnioskodawca nie wykazał żadnego dochodu; brak zeznania podatkowego za rok 2010. Wniosek o umorzenie zadłużenia został uzasadniony tym, że działalność gospodarcza Wnioskodawcy rozpoczęta ze środków otrzymanych z PUP załamała się. Umowa podpisana z dużym przedsiębiorstwem została rozwiązana w trybie natychmiastowym, a Wnioskodawcy pozostał do zapłaty weksel, którego spłata wymagała zadłużenia się. Pomimo wygrania sprawy nie otrzymał do dnia dzisiejszego wszystkich należności. Wnioskodawca nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec PUP, gdyż jest osobą długotrwale bezrobotną, która w związku z następstwami wypadku samochodowego z czerwca 2005 r. (m.in. złamanie kręgu VII wraz z przemieszczeniem i ograniczeniem ruchomości), została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Proces sądowy przeciwko ubezpieczycielowi pojazdu Wnioskodawca przegrał, czego konsekwencją było obciążenie kosztami sądowymi. Wnioskodawca mieszka w mieszkaniu rodziców, nie posiada żadnych dochodów. Ze złożonego w styczniu 2005 r., na wniosek PUP, przed właściwym sądem wykazu majątku wynikało, że nie posiada żadnego majątku. Postępowanie egzekucyjne zostało umorzone wobec bezskuteczności egzekucji. Starosta podkreślił, że aktualne zadłużenie Wnioskodawcy z tytułu jednorazowo otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej wynosi łącznie 23.739,23 zł, na co składają się: kwota otrzymanych środków (11.000,00 zł), odsetki (9.679,23 zł), koszty zastępstwa w postępowaniu sądowym (2.400 zł), koszty nadania klauzuli wykonalności (60 zł) oraz koszty zastępstwa adwokackiego w postępowaniu egzekucyjnym (600 zł). Powiatowa Rada Zatrudnienia uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. podtrzymała swoje negatywne stanowisko co do umorzenia zadłużenia, wskazując, że w interesie społecznym leży przede wszystkim to, by środki należne do zwrotu przez osobę, która nie spełniła zobowiązań wynikających z zawartej umowy określającej warunki wykorzystania tych środków, zostały zwrócone celem dalszego wykorzystania na cele publiczne. Podjęcie decyzji o umorzeniu należności byłoby przedwczesne, gdyż roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu może być egzekwowane przez okres dziesięciu lat. Wnioskodawca jest osobą młodą z możliwością podjęcia zatrudnienia. Może się też starać o rozłożenie na raty należności przypisanej do zwrotu lub o odroczenie spłaty. W ocenie organu I instancji w przypadku Wnioskodawcy zostały spełnione przesłanki umorzenia zadłużenia określone w art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4 u.p.z.i.r.p., jednak decyzja w przedmiocie umorzenia zadłużenia należy do uznania administracyjnego. Wykładnia przywołanego przepisu wskazuje, że instytucja umorzenia należności (w całości, bądź w części) winna być stosowana wyjątkowo. Dodatkowo w interesie społecznym leży przede wszystkim to, aby ewentualnie pobrane nienależnie świadczenia udzielone w ramach pomocy Państwa jak najszybciej zostały zwrócone celem dalszego wykorzystania na cele publiczne. Starosta ocenił, że aktualnie nie jest realne wyegzekwowanie zwrotu należności od strony, jednak zobowiązania wobec PUP Wnioskodawca może uregulować w momencie, gdy jego sytuacja materialna ulegnie poprawie. W okolicznościach sprawy podjęcie decyzji o umorzeniu należności byłoby przedwczesne, gdyż Wnioskodawca jest osobą młodą, z możliwością podjęcia zatrudnienia, przy czym lekki stopień niepełnosprawności nie wyklucza możliwości wykonywania pracy zawodowej i zarobkowania, a roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu może być egzekwowane przez okres dziesięciu lat, który to okres biegnie na nowo po zakończeniu bezskutecznego postępowania egzekucyjnego. Starosta nadmienił, że wobec jednoznacznego wniosku o umorzenie należności bezzasadne jest orzekanie w przedmiocie rozłożenia należności na raty lub odroczenia spłaty. Od opisanej decyzji Wnioskodawca złożył odwołanie podkreślając, że uznaniowość organu orzekającego nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności. Organ podejmujący decyzję administracyjną w przedmiocie umorzenia należności związany jest również regułami postępowania administracyjnego, w tym zasadą dochodzenia do prawdy materialnej, obowiązkiem wyczerpującego zebrania rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem Starosta opiera się jedynie na przypuszczeniu uzyskania środków przez Wnioskodawcę, co jest uchybieniem obowiązkowi określonemu w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu podkreślił uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej. Zdaniem organu odwoławczego Starosta, zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi, szczegółowo przeanalizował sytuację osobistą strony oraz rozważył możliwość umorzenia należności. Wojewoda podzielił konkluzje organu I instancji oraz podkreślił, że Starosta nie wykluczył możliwości rozłożenia na raty kwoty podlegającej zwrotowi bądź odroczenia spłaty do momentu poprawy sytuacji materialnej strony. Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył A. P., wnosząc o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji. Skarżący podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu i zebranym materiale dowodowym potwierdzone zostały przesłanki umorzeniowe, o których mowa w art. 76 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 [w innym miejscu skargi wskazał też na pkt 4 – uw. Sądu] u.p.z.i.r.p. Przywołał orzecznictwo NSA, z którego wynika, że w przypadku uznania administracyjnego decyzja powinna zawierać ocenę sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej strony odnoszącą się do chwili rozstrzygania wniosku o umorzenie. Zarzucił ponadto, że organ I instancji nie rozważył zasadności umorzenia należności w części, mimo że nie budzi wątpliwości, iż w przypadku żądania przez stronę umorzenia całej kwoty, nie ma przeszkód, aby organ uwzględnił je w części. Wojewoda rozpoznając odwołanie ograniczył się jedynie do opisania przebiegu postępowania przed organem I instancji, zrelacjonowania jego ustaleń oraz stanowiska, przez co naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli legalności obu wydanych w sprawie decyzji Sąd ocenia, że nie mogą się one ostać z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. W myśl przywołanego wyżej art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 4-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. Z kolei w myśl art. 46 ust. 3 u.p.z.i.r.p. osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą lub była członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Godzi się podkreślić, że w niniejszej sprawie kwestia istnienia obowiązku zwrotu przez Skarżącego otrzymanych środków nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami, ani nie podlega badaniu przez Sąd. Zatem jedynie na marginesie należy wskazać, że obowiązek ten został stwierdzony nakazem zapłaty z dnia 26 października 2005 r. wydanym przez Sąd Rejonowy w [...] (sygn. akt [...]) i opatrzonym klauzulą wykonalności (odpis nakazu – karta wszyta pomiędzy k. 22 i k. 23 akt adm. I inst.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest jedynie prawidłowość działania organów administracji w zakresie odmówienia Skarżącemu umorzenia ww. należności. W tym kontekście należy stwierdzić, że organy obu instancji słusznie wskazały, że decyzja wydawana na podstawie art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. jest decyzją uznaniową. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie słowa "może". Istota decyzji wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru w konsekwencji powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd administracyjny nie może zakwestionować zasadności dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, w której organ może dokonać swobodnego wyboru, oraz czy dokonując tego wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, działając w sposób dowolny (arbitralny), tj. dokonując wyboru bez uprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron lub w żaden logiczny sposób nie uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej, a nie innej możliwości rozstrzygnięcia. Jak z powyższego wynika, w przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. W przywoływanym przez obie strony wyroku NSA z dnia 27 lutego 2007 r. (I OSK 579/06, Lex nr 341251) trafnie wskazano, że sposób kontroli sądu administracyjnego decyzji uznaniowej jest nieco odmienny, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje go bowiem zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Jednocześnie NSA podkreślił, że w przypadku uznania administracyjnego decyzja powinna zawierać ocenę sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego odnoszącą się do chwili rozstrzygania wniosku o umorzenie. Wobec powyższego sąd badając zgodność z prawem decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego kontroluje jedynie, czy jej wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tj. czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a w szczególności – czy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz czy prawidłowo ocenił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy poszczególne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Sąd nie wnika natomiast w celowość i słuszność (rozumianą jako zgodność z pozaprawnymi determinantami, w szczególności z zasadami współżycia społecznego) podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że zasadnie organy uznały, iż w przypadku Wnioskodawcy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia należności. Zarazem jednak Sąd stwierdza, że organy co najmniej przedwcześnie - bo bez wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy - wydały swoje decyzje odmowne. Nawiązując do argumentacji organów o młodym wieku Skarżącego i związanej z tym możliwości podjęcia przezeń zatrudnienia w przyszłości – które to okoliczności stanowiły podstawowe argumenty za odmową umorzenia należności – Sąd wskazuje, że stwierdzenia organów odnośnie istnienia takiej możliwości stanowią w istocie spekulację na temat przyszłych zdarzeń, nie popartą żadnymi rzetelnymi analizami i dowodami. Brak bowiem realnej oceny sytuacji i szans Skarżącego na obecnym rynku pracy. Zasadą jest, że oceny sytuacji życiowej i materialnej wnioskującego o umorzenie dokonuje się według stanu na dzień rozstrzygania wniosku o umorzenie. Zdarzenia przyszłe mogą być brane pod uwagę tylko o tyle, o ile są dostatecznie skonkretyzowane i wykazują duże prawdopodobieństwo ziszczenia się. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organu, Skarżący jest osobą bezrobotną długotrwale (od 2005 r.). Zarazem legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, co świadczy o obniżonej (ograniczonej) jego zdolności do podjęcia i wykonywania pracy. W aktach sprawy brak informacji na temat wykształcenia, zawodu, kompetencji, umiejętności i innych okoliczności istotnych dla ustalenia rzeczywistej możliwości zdobycia przez Skarżącego pracy w aktualnych uwarunkowaniach lokalnego rynku pracy. Brak też jakichkolwiek informacji na temat sytuacji na tym rynku, w szczególności odnośnie stopy bezrobocia, zgłaszanych ofert pracy, zwłaszcza tych odpowiadających kompetencjom i sytuacji zdrowotnej Wnioskodawcy. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się raptem dwa skierowania do pracy Skarżącego wystawione przez PUP (k. 24, 25 akt adm. I inst.), przy czym z adnotacji pracodawców wynika, że jedna oferta (kierowca) była już nieaktualna w chwili zgłoszenia się kandydata, a drugiej pracy (magazyniera) Skarżący nie mógł podjąć m.in. z uwagi na ograniczenia zdrowotne. W tej sytuacji twierdzenia organu o możliwości znalezienia zatrudnienia przez Wnioskodawcę i spłaty zaległych należności – podkreślmy: w dającej się przewidzieć przyszłości, bo tylko taki horyzont czasowy jest możliwy do zaakceptowania – jawią się jako gołosowne, a sama odmowa umorzenia jako całkowicie arbitralna. Skoro wyspecjalizowana jednostka organizacyjna, jaką jest PUP, której dyrektor sygnował, w imieniu Starosty, decyzję pierwszoinstancyjną, wskazuje na hipotetyczną możliwość podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego w przyszłości, winna również ocenić prawdopodobieństwo znalezienia tego zatrudnienia, względnie wykazać, że Skarżący nie przyjmuje kolejnych skierowań do pracy lub w inny sposób unika zatrudnienia się. Tymczasem w załączonych aktach administracyjnych sprawy brak takich informacji. W związku z tym Sąd ocenia, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w istotnym zakresie. Orzekając na niepełnym materiale dowodowym nie mógł z kolei należycie ocenić sytuacji Wnioskodawcy, a w konsekwencji nie sposób wykluczyć, iż podjęte w takich warunkach rozstrzygnięcie jest błędne. Błędów organu I instancji nie wyeliminował organ odwoławczy, bezkrytycznie podzielając i powielając w uzasadnieniu swej decyzji ustalenia Starosty. Organy administracji trafnie natomiast wywiodły, że wobec złożenia przez Skarżącego jedynie wniosku o umorzenie należności organy, będąc związanymi treścią wniosku, nie mogły w tym postępowaniu rozstrzygać o ewentualnym rozłożeniu należności na raty ani o odroczeniu jej spłaty. Ponieważ to Wnioskodawca zakreśla granice sprawy, słusznie organy zinterpretowały złożony przezeń wniosek jako wniosek o umorzenie całości należności. Trafny jest jednak zarzut skargi, iż złożenie wniosku tej treści obligowało organ administracji do rozważenia możliwości umorzenia należności nie tylko w całości, ale także choćby w części (np. co do odsetek i innych należności ubocznych). Sąd w składzie niniejszym podziela bowiem pogląd, że w przypadku żądania przez stronę umorzenia całej kwoty nienależnie pobranego świadczenia nie ma przeszkód, aby organ uwzględnił ten wniosek w części - taka możliwość wynika wprost z treści art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p., dlatego powinna zostać rozważona tak przez Powiatową Radę Zatrudnienia, jak i przez Starostę (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 06.10.2011 r., II SA/Go 644/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu organ nie może w takim przypadku zasłaniać się literalnym brzmieniem wniosku (tj. zgłoszonym żądaniem umorzenia "w całości"). Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem działanie w sposób kształtujący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Ta zasada nakazuje organom "wychodzenie naprzeciw obywatela", a już szczególnie w przypadkach, gdy chodzi o osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej. Nie ulega zaś wątpliwości, że ewentualne umorzenie jedynie części należności jest rozstrzygnięciem obiektywnie korzystniejszym dla strony niż całkowita odmowa umorzenia, zarazem nie pozbawiającym strony możliwości kwestionowania, w toku instancji, odmowy umorzenia pozostałej części. Ponadto, wychodząc poza zarzuty skargi, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 u.p.z.i.r.p. powiatowe rady zatrudnienia są organami opiniodawczo-doradczymi starosty w sprawach polityki rynku pracy. Przepis art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. nakazuje staroście zasięgnięcia opinii rady przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności. Chociaż stanowisko rady nie jest dla starosty wiążące, to jednak jego uprzednie uzyskanie przez organ jest wymagane. Zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 06 października 2004 r. w sprawie rad zatrudnienia (Dz. U. Nr 224, poz. 2281) rada zatrudnienia wyraża swoją opinię w sprawach należących do zakresu jej kompetencji w formie uchwały lub odpowiedniego zapisu w protokole posiedzenia rady, przy czym uchwały w sprawach opinii rady zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy członków rady zatrudnienia. Z uwagi na nałożenie takich wymogów formalnych przez prawodawcę, zarówno organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny powinny mieć stworzoną rzeczywistą możliwość skontrolowania, czy wymogi te zostały przez radę dotrzymane. Tymczasem z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi w niniejszej sprawie nie wynika w szczególności, kto z osób zasiadających w radzie brał udział w głosowaniu i podpisał uchwałę, ani czy w momencie podejmowania uchwały było zachowane wymagane kworum. Zalegające w aktach uchwały i ich uzasadnienia są tylko nieczytelnie podpisane (parafowane) przez trudną do zidentyfikowania liczbę osób. Zwraca przy tym uwagę różna liczba parafek pod uchwałą rady z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 20 akt adm. I inst.) oraz pod tekstem uzasadnienia do tej uchwały. Mając wszystko to na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, a w szczególności uzupełni w niezbędnym zakresie materiał dowodowy sprawy, a następnie, na jego podstawie, raz jeszcze rozważy zasadność umorzenia należności w całości lub choćby w części. Podjęte rozstrzygnięcie należycie zaś uzasadni, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.