II OSK 2275/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 519/12 w sprawie ze skargi M.P. i L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 22 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 519/12 w sprawie ze skargi M. P., L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia, na wniosek skarżących, nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia [...] marca 1986 r. . zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i zezwalającej na rozbudowę istniejącej [...] poprzez dobudowę do istniejącego budynku. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania skarżących uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] maja 1986 r. L. G. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na ww. inwestycję, wnosząc tego samego dnia odwołanie od decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia [...] marca 1986 r., żądając wstrzymania budowy piętra. Decyzją z dnia [...] maja 1986 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), wstrzymał wykonanie własnej decyzji oraz zarządził zaprzestanie wykonywania robót do czasu rozpatrzenia ww. odwołania przez organ II instancji. W aktach sprawy brak jest również dokumentów świadczących o skorzystaniu przez organ I instancji z trybu autokontroli, o którym mowa w art. 132 k.p.a. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 1986 r. Naczelny Architekt Warszawy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w wyniku czego - jak wynika z pisma Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1986r. - możliwe było kontynuowanie robót określonych w decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia [...] marca 1986 r. Organ wskazał na dołączone do wniosku o stwierdzenie nieważności (załącznik nr 18) pismo z dnia [...] sierpnia 1986 r., zawierające stwierdzenie, iż inwestor posiada utrzymane w mocy przez Stołeczny Wydział Architektury zezwolenie na rozbudowę ww. cukierni. Zdaniem organu, ze zgromadzonych akt administracyjnych nie wynika, że odwołanie L. G. zostało rozpatrzone, podobnie jak brak jest rozstrzygnięcia zapadłego w związku z decyzją Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] maja 1986 r. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że rzutuje na określenie organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego. Jakkolwiek możliwe jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie ostatecznej, o ile strona wyraźnie wskaże na wybór trybu nadzwyczajnego, to w przypadku zbiegu odwołania oraz żądania stwierdzenia nieważności prymat należy przyznać pierwszemu z wymienionych trybów weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, z uwagi na szerszy zakres uprawnień organu odwoławczego, który może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Brak rozpatrzenia wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 138 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia decyzji kasatoryjnej, z uwagi na brak powyższych ustaleń. Doszło do naruszenia zasad wynikających z przepisów art. 6 oraz 7 k.p.a. - zasady: praworządności, prawdy obiektywnej. Ponadto brak ustaleń dotyczących przymiotu ostateczności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia [...] marca 1986r. stanowi naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co mogło doprowadzić do naruszenia art. 19 oraz 157 § 1 k.p.a. Jednocześnie, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a., który jak wynika z jego treści dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie zaś postępowania wyjaśniającego. Organ stwierdził, że ustalenie, iż odwołanie od decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] nie zostało rozpatrzone, obligować będzie organ wojewódzki do jego rozpatrzenia w pierwszej kolejności, tym bardziej że od jego wniesienia upłynęło 25 lat. Dopiero po rozpatrzeniu ww. odwołania, bądź ustalenia, iż zostało ono rozpatrzone możliwe będzie ewentualne wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego, z tym że organem właściwym, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., będzie, w zależności od ewentualnie podjętego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie zaś Wojewoda Mazowiecki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły skarżące, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 , art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie: obowiązku podejmowania wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia u faktycznego, obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, obowiązku chronienia interesu społecznego ale i słusznego interesu stron, obowiązków w zakresie postępowania dowodowego, w tym poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie że: - funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch różnych decyzji, o tym samym numerze o innym zakresie rozstrzygnięcia to jedna decyzja; - L. G. odwołała się od tej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości odwołanie dotyczyło decyzji, którą otrzymała, tj. decyzji zezwalającej na budowę na terenie nieruchomości; - decyzja z dnia [...] marca 1986 r., którą otrzymał inwestor, zezwalająca na rozbudowę na terenie nieruchomości istniejącej [...] poprzez dobudowę do istniejącego budynku to ta sama decyzja, którą otrzymała L. G. Ponadto skarżące zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez niepodjęcie działań zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1986 r. zezwalającej na rozbudowę istniejącej [...], która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. w sprzeczności z opinią organu z dnia [...] marca 1985 r. dotyczącą możliwości niewielkiej rozbudowy istniejącego zakładu cukierniczego oraz w sprzeczności ze zgodą współwłaścicielki L. G., która została udzielona inwestorowi na budowę obiektu, a nie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 7, 77, k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że teza, iż postępowanie nieważnościowe, w jakim zapadła decyzja organu pierwszej instancji, nie może się toczyć w sytuacji, kiedy z akt sprawy wynika, że od 25 lat nie zostało rozpoznane odwołanie L. G. z dnia [...] maja 1986 r. od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności mogłaby zostać rozważana przez sąd, co do jej zasadności, gdyby faktycznie zachodził w sprawie zbieg postępowania odwoławczego i nieważnościowego. Tymczasem, organ nie dokonał prawidłowej oceny dokumentu, jakim jest pismo L. G. z dnia [...] maja 1986 r. Powyższe pismo, nosi datę sporządzenia i wpływu do Urzędu – [...] maja 1986r.. Zatytułowane jest "odwołanie" i wskazuje na decyzję doręczoną wnioskodawczyni w tym samym dniu, a pochodzącą z dnia [...] marca1986 r. Sąd zauważył, że skarżące twierdzą, że decyzja wydana w dniu [...] marca 1986r., i ta którą doręczono L. G. dnia [...] maja 1986r., to dwie różne decyzje - zawierają inne wskazania po słowie cyt. " do wiadomość" i różnią się także w zakresie rozstrzygnięcia. Do tych zarzutów w toku niniejszego postępowania organy nie odnosiły się. Kontynuując, Sąd zauważa, że decyzja z dnia [...] marca 1986r., na oryginale zawiera adnotację o tym, że inwestor otrzymał ją w dniu [...] kwietnia 1986r. Tym samym termin do wniesienia odwołania od tej decyzji zdaje się kończyć z dniem [...] maja 1986 r . Pismo z dnia [...] maja 1986r., mimo że nazwane odwołaniem, nie mogłoby w takich okolicznościach zostać rozpoznane w tym trybie. Sąd przytoczył treść art. 235. § 1. k.p.a. i stwierdził, że organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny, odpowiedni do treści żądania, a jedynie w razie gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ powinien stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Od tego wyroku GINB wniósł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie: - art. 141 § 4 i art. 133 §1ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r.m, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 235 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie na podstawie akt sprawy błędnych ustaleń o istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościach faktycznych polegających na błędnej ocenie dokumentu - pisma L. G. z dnia [...] maja 1986 r. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 235 § 1 k.p.a., przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw bowiem doprowadziło sąd do wniosku, że nie mógł zaistnieć zbieg postępowania odwoławczego i nieważnościowego; -art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że w toku niniejszego postępowania organy nie odnosiły się do twierdzeń strony, że decyzja wydana w dniu [...] marca 1986 r. i ta, którą doręczono L. G. w dniu [...] maja 1986 r., to dwie różne decyzje, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zajął w tej kwestii stanowisko i je uzasadnił, przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż sąd nie dokonał kontroli stanowiska organu wobec tego zarzutu podnoszonego przez skarżące oraz mogło doprowadzić sąd do błędnego przekonania, że w niniejszym postępowaniu organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającego decyzje organu pierwszej instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania, mimo, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w szczególności ustalenie sposobu rozpoznania odwołania wniesionego przez L. G. w dniu [...] maja 1986 r. od decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a związku z tym skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wniósł o uwzględnienie tej skargi kasacyjnej, uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotne jak należało potraktować pismo L. G., ale to, w jaki sposób zostało ono faktycznie rozpoznane (jako odwołanie). Odnośnie do zarzutu drugiego wskazał, że GINB nie odnosił się do tych kwestii, gdyż nie wydawał decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, tylko kasatoryjną. Główną badaną kwestią było to, czy i w jaki sposób zakończyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Kierownika WUAiNB Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z [...] marca 1986 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazały, że wyrok odpowiada prawu. Podniosły, że rozbudowa istniejącego budynku jest osobną kwestią od budowy nowego obiektu i że wydano dwie decyzje. Podniosły, że fakt nazwania pisma dnia z [...] maja 1986 r. odwołaniem nie ma znaczenia dla jego rzeczywistego charakteru, a istotna jest intencja autora pisma, tą zaś było wstrzymanie ewentualnej budowy, a nie rozbudowy, ponieważ na skutek niedoręczenia decyzji, którą otrzymał jedynie Z. M. dnia [...] kwietnia 1986r. o rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego L. G. nie miała żadnej wiedzy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 235 § 1 k.p.a., a polega na błędnej ocenie pisma L. G. z dnia [...] maja 1986 r.. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu i w tym zakresie akceptuje stanowisko Sądu I instancji. Organ nie dokonał prawidłowej oceny dokumentu, jakim jest pismo L. G. z dnia [...] maja 1986 r. zatytułowane co prawda "odwołanie" i wskazujące na decyzję doręczoną wnioskodawczyni w tym samym dniu, a pochodzącą z dnia [...] marca1986 r.. Sąd zasadnie zauważa, że decyzja z dnia [...] marca 1986r., na oryginale zawiera adnotację o tym, że inwestor otrzymał ją w dniu [...] kwietnia 1986r. Tym samym termin do wniesienia odwołania od tej decyzji minął w dniu [...] maja 1986 r . Pismo z dnia [...] maja 1986r., mimo że nazwane odwołaniem, ale nie zawierające wniosku o przywrócenie terminu nie mogłoby w takich okolicznościach zostać rozpoznane w tym trybie. Należy bowiem mieć na uwadze, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Tak więc w przedmiotowej sprawie L. G., która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, które zakończyło się wydaniem na wniosek Z. M. decyzji z dnia [...] marca 1986r. doręczonej wnioskodawcy w dniu [...] kwietnia 1986r. mogła złożyć odwołanie od tej decyzji w terminie do [...] maja 1986r., po tym terminie decyzja stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadnie Sąd I instancji ocenił, że pismo L. G. z dnia [...] maja 1986r. nie mogło być rozpoznane w trybie odwołania, mogło ewentualnie być kwalifikowane zgodnie z treścią art.235 § 1 k.p.a.. Warto również zwrócić uwagę, na stanowisko samych skarżących w tej kwestii, które w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniosły, że "fakt nazwania pisma dnia z [...] maja 1986 r. odwołaniem nie ma znaczenia dla jego rzeczywistego charakteru, a istotna jest intencja autora pisma, tą zaś było wstrzymanie ewentualnej budowy, a nie rozbudowy, ponieważ na skutek niedoręczenia decyzji, którą otrzymał jedynie Z. M. dnia [...] kwietnia 1986r. o rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego L. G. nie miała żadnej wiedzy". Stąd też wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że w toku niniejszego postępowania organy nie odnosiły się do twierdzeń strony, że decyzja wydana w dniu [...] marca 1986 r. i ta, którą doręczono L. G. w dniu [...] maja 1986 r., to dwie różne decyzje, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zajął w tej kwestii stanowisko i je uzasadnił, to zarzut ten jest częściowo zasadny. Rzeczywiście Sąd I instancji w uzasadnieniu stwierdza, że organy do tych twierdzeń skarżącej się nie odniosły, podczas gdy organ I Instancji na str.3 decyzji ustosunkował się do twierdzenia skarżącej o istnieniu dwóch decyzji, natomiast organ II instancji nie odniósł się do tych twierdzeń skarżącej. Nie mniej jednak to naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., a polega na uchyleniu decyzji organu II instancji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zarzut ten jest bezpośrednio powiązany z zarzutem pierwszym skargi kasacyjnej. Stąd też przyjęcie, że pierwszy zarzut jest niezasadny powoduje, trzeci zarzut skargi kasacyjnej również nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy oddalił skargę.