I SA/Wa 174/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Z. i J. małż. W. za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina D., jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i zobowiązującą PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do jego wypłaty. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację linii kolejowej dla realizacji inwestycji pn. "Rozbudowa i przebudowa linii kolejowej [...] na odcinku [...]". Decyzja ta objęła m. in. przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 9y ust. 2 w zw. z art. 9s ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa", ustalił na rzecz byłych właścicieli – Z. i J. małż. W., odszkodowanie za zajętą nieruchomość - działkę nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie ze sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operatem szacunkowym, wartość rynkowa przedmiotowego gruntu wynosi [...] zł. Operat ten uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz poziom cen na dzień wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy określając wartość działki przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej oraz do porównania przyjął nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne i tereny komunikacyjne. Tym samym operat sporządzono zgodnie z wymogami § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływane dalej jako rozporządzenie, i może on stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Na skutek odwołania PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez J. G. W dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło jednak w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 385). Powołane rozporządzenie nie zawiera przy tym przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych, co powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę linii kolejowych, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Stosownie natomiast do treści § 37 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy § 36 ust. 1–4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod linie kolejowe, w szczególności dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod linie kolejowe, o którym mowa w art. 9y ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Powyższe oznacza, że operat szacunkowy w niniejszym postępowaniu powinien odpowiadać treści § 36 ust. 1 w zw. z § 37 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Z kolei w dokonanej wycenie biegła nie określiła przeznaczenia planistycznego szacowanego gruntu. Na stronie 7 operatu wskazała jedynie, że wyceniana nieruchomość decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przeznaczona została pod rozbudowę i przebudowę linii kolejowej, co nie przesądza o rzeczywistym przeznaczeniu tej nieruchomości wynikającym z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy. Analiza operatu szacunkowego z dnia 11 maja 2011 r. w konfrontacji z nowym brzmieniem przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. pozwala, stwierdzić, że zawiera on niejasności, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. W. i J. W. wskazując, że odpowiada im cena zaoferowana w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie Wojewody [...]. Poza tym powyższy operat sporządzony został w dniu 11 maja 2011 r., decyzja I instancji wydana została w dniu [...] czerwca 2011 r., a zatem zanim wydano rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tym samym zdaniem skarżących prawo nie może działać wstecz. Skarżący wskazali jednocześnie na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja Ministra Infrastruktury uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz Z. i J. W. odszkodowania za przejętą z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomość położoną w D., oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha. Aby organ odwoławczy mógł zastosować przepis art. 138 § 2 kpa, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek tj. stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując w realiach rozpoznawanej sprawy oceny prawidłowości podjętej decyzji kasacyjnej wskazać należy, iż przedmiot niniejszej sprawy dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla realizacji inwestycji pn. "Rozbudowa i przebudowa linii kolejowej [...] na odcinku [...], stała się własnością Skarbu Państwa, w trybie przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zgodnie z treścią art. 9y ust. 1 powołanej ustawy, za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między PLK S.A. a dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania (art. 9y ust. 2). Wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 i 2, ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, albo w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 9y ust. 3). Stosownie natomiast do treści art. 9ad ust. 1 powołanej ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 2b dotyczącym szczególnych zasad i warunków przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływana dalej jako "ugn". Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Stosownie z kolei do treści art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisaną wyżej działkę gruntu wydzieloną pod inwestycje kolejową, przyjęto operat szacunkowy sporządzony w dniu 11 maja 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. Dokonując wyceny nieruchomości, biegła zastosowała, stosownie do treści § 37 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., metodę określoną w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania operatu, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak trafnie zauważył jednak Minister Infrastruktury, przed dniem wydania decyzji przez organ I instancji zmianie uległy przepisy powołanego rozporządzenia. Z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które w § 36 ust. 1 wprowadziło zasadę, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa z przeznaczeniem pod inwestycję drogową (w związku z treścią § 37 pkt 2 również inwestycję kolejową) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn. Według zatem nowych przepisów wartość nieruchomości określana jest na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca powinien brać pod uwagę takie cechy nieruchomości jak jej rodzaj, położenie, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, podczas gdy do tej pory przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele, odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia 11 maja 2011 r. nie określono jednak w sposób precyzyjny przeznaczenia wycenianego gruntu, w tym jego przeznaczenia planistycznego, co jest sprzeczne z nowym brzmieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia. W operacie wskazano jedynie, że wycena dotyczy działki niezabudowanej, stanowiącej zgodnie z zapisem z ewidencji gruntów grunt orny klasy IVb, użytkowany rolniczo, natomiast w wytycznych planistycznych wskazano, że działka ta objęta została decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Powyższe, zdaniem Sądu, podważa moc dowodową operatu sporządzonego na podstawie starego przepisu. Rozporządzenie zmieniające nie zawiera bowiem żadnych regulacji intertemporalnych, co oznacza, iż zmienione przepisy miały zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych po ich wejściu w życie, ale także do postępowań administracyjnych będących w toku w chwili wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga, aby wydawane przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie podejmowania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1566/09, LEX nr 745088; wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt III RN 59/01, OSNP 2003/3/56). Tym samym zarzuty skargi dotyczące niedziałania prawa wstecz nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W niniejszej sprawie nie budzi zatem wątpliwości fakt, że operat szacunkowy będący podstawą określenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za działkę nr [...] sporządzony został niezgodnie z obowiązującą obecnie treścią przepisu § 36 rozporządzenia. Z kolei zakwestionowanie mocy dowodowej operatu uniemożliwiało utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Wada operatu stanowiącego podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji, wynikająca z nieuwzględnienia w nim zmiany treści przepisu rozporządzenia, obligowała organ odwoławczy do uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzji organu I w całości. Zgodnie bowiem z treścią art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta, sporządzana w formie operatu szacunkowego, odpowiadać musi natomiast wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 oraz z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09). Organ II instancji nie ma więc kompetencji do prowadzenia w niniejszej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów procedury, które nie mogłoby zostać sanowane w toku postępowania odwoławczego bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.