II OSK 2590/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 49/11 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego rozbiórki pawilonu handlowo-usługowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 49/11, oddalił skargę J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego rozbiórki pawilonu handlowo-usługowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: J. K. w dniu 17 sierpnia 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) polegającą na nie wydaniu decyzji administracyjnej "w sprawie ostatecznego postanowienia Wojewody W. z dnia [...] listopada 1997 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 września 1997 r. w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie rozbiórki spornego pawilonu handlowo – usługowego o pow. zabudowy 157,52 m2, położonego w J., przy ul. [...]", wnioskując jednocześnie o zobowiązanie PINB w O. do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 od daty wydania wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. pismem z dnia 27 września 1999 r. przekazał zgodnie z właściwością do PINB jego zażalenie w sprawie niewykonanej rozbiórki spornego pawilonu handlowo-usługowego. Następnie w dniu 20 grudnia 2000 r. skarżący wezwał na piśmie PINB do wykonania ostatecznego postanowienia Wojewody W. z dnia [...] listopada 1997 r. w którym organ ten nakazał rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 1 września 1997 r. w formie decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, że wobec bezskuteczności wezwania wniósł wówczas skargę na bezczynność PINB do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił podając, że najpierw trzeba rozstrzygnąć ostatecznie kwestie dotyczące pozwolenia na budowę, co wymagało zawieszenia postępowania. Dalej skarżący podaje, że jak wynika z decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r., nr [...], brak było podstaw do "wznowienia pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane i dlatego uchylono decyzję KUR w O. z dnia [...] grudnia 1998 r. pozwalającą na wznowienie robót budowlanych". W dniu 20 maja 2011 r. po raz kolejny zwrócił się do PINB o wykonanie ostatecznego postanowienia Wojewody W. z dnia [...] listopada 1997 r. Wezwanie to również było bezskuteczne, zatem w dniu 16 czerwca 2011 r. wniósł do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność PINB w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. DWINB odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W tych okolicznościach skarżący podniósł, że wyczerpał tryb zażaleniowy w niniejszej sprawie, czym wypełnił przesłankę dopuszczalności skargi do Sądu. W przekazanej Sądowi wraz ze skargą w dniu 2 września 2011 r. odpowiedzi na skargę, PINB w O. wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie organ podał, że postępowanie w sprawie wybudowania obiektu pawilonu handlowo – usługowego zostało umorzone decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Aktualnie sprawa toczy się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, gdyż zaskarżane są decyzje wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na potwierdzenie powyższego przedstawiono cztery pisma ww. organów z 2010 r. informujące o przekazaniu skarg do sądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) bezczynność w przedmiocie niezałatwienia jego wniosku z dnia 1 września 1997 r. o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku pawilonu handlowo – usługowego, przez wydanie decyzji administracyjnej. Skarga taka znajduje swoje umocowanie w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi poprzedzone zostało skorzystaniem ze środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Na bezczynność organu rozumianą jako nie wydanie decyzji w terminie określonym dla załatwienia sprawy służy bowiem zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Skarżący wykazał, że przed wniesieniem skargi do Sądu skierował do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w O. w takim zakresie jak zostało to określone w skardze. Organ wyższego stopnia zażalenia jednak nie uwzględnił. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. bezczynność w przedmiocie niewykonania postanowienia Wojewody W. z dnia [...] listopada 1997 r., wydanego na podstawie art. 37 k.p.a., w którym organ ten – po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego dotyczącego jego wniosku z dnia 1 września 1997 r. w sprawie rozbiórki pawilonu handlowo-usługowego - zobowiązał Kierownika Urzędu Rejonowego w O. do wydania, do dnia 28 listopada 1997 r., stosownej decyzji administracyjnej w tej sprawie. Skarżący domagał się rozbiórki rozpoczętej budowy pawilonu handlowo – usługowego położonego w J. przy ul. [...], w związku z faktem, że Wojewoda W. decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę ww. pawilonu handlowego. W skardze na bezczynność podnosił zaś, że skoro złożył wniosek do ówczesnego organu nadzoru budowanego, to wniosek ten wszczął przed tym organem postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu i powinien być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji przyjąć należało, że jeżeli skarżący zarzuca organowi nadzoru budowlanego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 1 września 1997 r., domagając się wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki wzniesionego ostatecznie w 1998 r. obiektu budowlanego (z akt wynika, że w maju 1998 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy pawilonu pow. 129 m2, co zostało przez organ przyjęte bez sprzeciwu) - w związku z faktem wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę - to tym samym domaga się zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, iż po wydaniu przez Wojewodę W. opisanego wyżej postanowienia z dnia [...] listopada 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego nie wydał żadnej decyzji w przedmiocie ewentualnej rozbiórki pawilonu handlowo – usługowego. Następnie w związku z reformą ustrojową państwa, kompetencje kierownika urzędu rejonowego o których mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przejął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust.1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej (Dz.U Nr 89, poz.414 z późn. zm.). W dniu 14 października 1999 r. PINB w O. – w związku z wystąpieniem skarżącego z dnia 25 września 1999 r. zwrócił się do Starosty O. o przekazanie całości akt sprawy dotyczącej budowy pawilonu handlowo- usługowego. W dniu [...] listopada 1999 r. PINB wydał decyzję nr [...] – po rozpatrzeniu pisma J. K. z dnia 16 września 1999 r. (przekazanego do PINB przez DWINB w dniu 29 września 1999 r.) - o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania pawilonu handlowo-usługowego, gdyż skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego a ponadto inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. DWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2000r. ([...]) uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. PINB w dniu 2 marca 2000 r. zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania w sprawie wybudowania pawilonu handlowo – usługowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] PINB zawiesił postępowanie w sprawie wybudowanego pawilonu handlowo-usługowego ze względu na konieczność zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. DWINB oddalił zażalenie na powyższe postanowienie (postanowienie z dnia [...] października 2000 r.). Skarżący – jak sam podaje – już w 2000 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność PINB w O. w przedmiocie rozbiórki rozpoczętej budowy pawilonu. W wyroku który zapadł w wyniku wniesienia tej skargi - w której skarżący podnosił podobne argumenty i żądania jak w skardze obecnie rozpoznawanej - NSA stwierdził, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowo- usługowego zostało zawieszone wspomnianym wcześniej postanowieniem PINB z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...]. Zawieszenie to zostało przez Sąd wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r. (II SA/Wr 2564/200) ocenione jako zgodne z prawem. Również w wyroku oceniającym legalność postanowienia zawieszającego postępowanie NSA podkreślił, że zawieszona sprawa dotyczy ewentualnej rozbiórki obiektu budowlanego. Bezsprzecznie zatem już wówczas, NSA w wydanych orzeczeniach ocenił i uznał, że postępowanie z wniosku J. K. z dnia 1 września 1997 r. zostało zawieszone postanowieniem PINB z dnia [...] czerwca 2000r. nr [...], które to postępowanie, co Sąd podkreślił, toczyło się w sprawie określonej w tym akcie jako sprawa wybudowanego pawilonu handlowo – usługowego. Tym samym przyjąć należało, że postępowanie przed PINB toczące się w sprawie wybudowania pawilonu handlowo-usługowego obejmowało wniosek J. K. z dnia 1 września 1997 r. i dotyczyło również ewentualnej rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego. Rozstrzygnięcie w tej sprawie uzależnione zaś było – na ówczesny moment – od rozstrzygnięcia kwestii związanych z udzieleniem inwestorowi pozwolenia na budowę lub kontynuowania robót, gdyż dopiero po ich ostatecznym rozwiązaniu możliwie będzie prawidłowe rozpatrzenie wniosku w przedmiocie rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku zwrócił skarżącemu uwagę, że obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji nie jest jednoznaczny z uwzględnieniem wniosku skarżącego o wydanie nakazu rozbiórki. Na podstawie akt sądowych II SAB/Wr 4/04, Sąd ustalił także, że kolejną skargę na bezczynność PINB w sprawie niewykonania nakazu rozbiórki skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 13 lutego 2004 r. z podobną argumentacją. Skarga ta została zakwalifikowana jako skarga na bezczynność PINB w sprawie budowy obiektu budowlanego i prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r. oddalona jako niezasadna. W tych okolicznościach Sąd przyjął, że postępowanie prowadzone przed PINB w sprawie wybudowanego pawilonu handlowo – usługowego jest postępowaniem w tej samej sprawie, która zainicjowana została wystąpieniem skarżącego z dnia 1 września 1997 r. i co do której Wojewoda W. nakazał jej rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w art. 104 k.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 k.p.a., tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) - w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia), lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) - w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. Taka generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z koncepcją ustawodawcy wynikającą z przepisów rozdziału 8 powołanej powyżej ustawy, organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i uprawnione są do podejmowania czynności kontrolnych, sprawdzających oraz interwencyjnych. Taka pozycja ustrojowa i materialnoprawna powoduje, że od ich oceny i dokonanych przez nie ustaleń uzależnione jest wszczęcie postępowania w spawie administracyjnej, którego celem jest konkretyzacja obowiązku określonego w ustawie – Prawo budowlane. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 kpa lub przepisach szczególnych (np. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane) poprzez nałożenie obowiązku (lub nadanie uprawnienia). Konstrukcja przepisów ustawy – Prawo budowlane, wskazujących na właściwość organów nadzoru budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że dotyczą one sytuacji, w których realizowanie postulatu państwa prawa wymaga określonej interwencji tego organu administracji publicznej poprzez podjęcie wstępnych czynności, przeprowadzenie postępowania w uzasadnionych przypadkach i orzeczenie o obowiązkach. Postępowania takie ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z urzędu po dokonaniu przez organ wiarygodnych ustaleń wstępnych. Jeżeli ustalenia takie pozwalają uznać ewentualną ingerencję organu nadzoru budowlanego za zbędną czy bezpodstawną to niezasadne jest wszczynanie postępowania wyłącznie z racji literalnego formalizmu, który jest niepożądany ze względu na zasady ekonomii procesowej i interes społeczny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że PINB w O. – po przejęciu kompetencji KUR w O. - prowadził na zasadzie oficjalności czynności procesowe związane z budową spornego pawilonu handlowo – usługowego pomimo, że zostały one zainicjowane wystąpieniem skarżącego zawartym we wniosku z dnia 1 września 1997 r. Czynności te prowadzone były w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez Wojewodę W. decyzji KUR w O. z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego oraz decyzji z dnia [...] października 1996 r. nr [...] w sprawie częściowej zmiany decyzji KUR z dnia [...] grudnia 1995 r. (orzeczenia Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...]). Sprawa tocząca się przed organem nadzoru budowlanego dotyczyła zatem kwestii likwidacji niezgodnego z prawem wybudowania obiektu budowlanego na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia na budowę. Likwidacja ta powinna być przeprowadzona przy zastosowaniu regulacji prawnych zawartych w art. 48 lub art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i może – ale nie musi – zakończyć się orzeczeniem o nakazie rozbiórki obiektu. Przywołane przepisy prawa materialnego wskazują, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie zapada w formie decyzji administracyjnej, co oznacza, że organ nadzoru budowanego przed wydaniem decyzji zobligowany jest wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne, zgodnie z regułami k.p.a. Jak już to zauważono, postępowanie administracyjne w takiej sprawie wszczynane jest przez organ nadzoru budowanego z urzędu, a zatem to organ ustala zakres i podstawy materialnoprawne prowadzonego postępowania. Tym samym brak podstaw do twierdzenia, że wniosek skarżącego z dnia 1 września 1997r. wszczął odrębne postępowanie administracyjne w sprawie nakazu rozbiórki które nie zostało zakończone w formie decyzji administracyjnej. Przed PINB nie toczą się dwa odrębne postępowania w sprawie wybudowania obiektu i w sprawie rozbiórki tego obiektu. Jak już to wyżej wskazano, żądanie nakazu rozbiórki skarżącego objęte jest postępowaniem w sprawie wybudowania obiektu budowlanego prowadzonego przez PINB w O., co również w sposób jednoznaczny wynika też z orzeczenia NSA z dnia 13 listopada 2002 r. (II SA/Wr 84/2001). W takiej sytuacji koniecznym było zbadanie, czy tak jak twierdzi skarżący PINB pozostaje w bezczynności w załatwieniu tej sprawy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna podlega załatwieniu przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga zaś sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Ten inny sposób to umorzenie postępowania w przypadku spełnienia przesłanki jego bezprzedmiotowości lub na wniosek stron (art. 105 § 1 i § 2 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, jak też, gdy co prawda prowadzi postępowanie, lecz nie zakończy go wydaniem stosownej decyzji. Celem skargi na bezczynność organu jest spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Terminy załatwienia spraw administracyjnych określone zostały w rozdziale 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 35 organy administracji obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Rozpoczynają one swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania - tj. w dacie doręczenia żądania organowi lub w dacie wszczęcia postępowania z urzędu, a kończą się z chwilą wydania decyzji administracyjnej. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono termin "niezwłoczny" a termin miesięczny i dwumiesięczny dla spraw szczególnie skomplikowanych. Terminy te mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a., albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. Po odniesieniu tych uregulowań do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że nie można wskazanemu przez stronę skarżącą organowi postawić zarzutu bezczynności. Chronologia zdarzeń wynikająca z uzyskanych akt administracyjnych oraz akt sądowych wskazuje, że PINB w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę W. nieważności pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, decyzją z dnia [...] października 2002 r. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowane, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. DWINB decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] października 2002 r. w części określającej obowiązki i termin ich wykonania i orzekając w tym zakresie zobowiązał inwestora do dostarczenia wymienionych dokumentów oraz ustalił nowy termin dla wykonania tego obowiązku; w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po wywiązaniu się inwestora z nałożonych obowiązków PINB w dniu [...] marca 2004 r. decyzją nr [...] udzielił mu pozwolenia na użytkowanie parteru spornego pawilonu handlowo – usługowego. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] r. PINB w O. umorzył na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie wybudowania przez W. S. przedmiotowego pawilonu handlowo – usługowego, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że inwestor wykonał obowiązki wynikające z jego decyzji z dnia [...] października 2002 oraz z decyzji DWINB z dnia [...] lutego 2003 r., wobec czego prowadzenie dalszego postępowania legalizacyjnego stało się bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] z tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. – wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. K. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji odwoławczej z dnia [...] lipca 2004 r. uznając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja podjęta w trybie nieważnościowym została utrzymana w mocy, po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skarga i skarga kasacyjna wniesione przez skarżącego zostały oddalone – odpowiednio wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 364/07) i wyrokiem NSA z dnia 30 grudnia 2008 r. (II OSK 1713/07). Sąd dodał, że w wyniku skargi J. K. WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. (II SA/Wr 152/07) stwierdził nieważność decyzji DWINB z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] października 2002r. nr [...]. W rezultacie podjętych orzeczeń zaistniał stan w którym DWINB ponownie zobligowany był do rozpatrzenia odwołania J. K. od decyzji PINB z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania pawilonu handlowo – usługowego. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ta decyzja została następnie zaskarżona przez J. K. do WSA, który uchylił ją wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. II SA/Wr 432/10. Od tego wyroku wywiedziona została skarga kasacyjna i jest on nieprawomocny. Mając na uwadze, że skarżący wniósł skargę na bezczynność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, której celem było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może uwzględnić wniesionej skargi. Na dzień dzisiejszy w obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja PINB z dnia [...] marca 2004 r. umarzająca postępowanie w sprawie wybudowanego pawilonu handlowo-usługowego, obejmującej również wniosek J. K. o nakazanie rozbiórki tego obiektu. Tym samym postępowanie przed PINB w powyżej sprawie, w chwili wniesienia skargi oraz w chwili podjęcia przez sąd orzeczenia co do skargi na bezczynność, należało uznać za zakończone. O ile dojdzie do uprawomocnienia się wyroku WSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. decyzja PINB z dnia [...] marca 2004 r. będzie poddana ponownej kontroli w toku instancji przez DWINB. Niezależnie jednak od prawidłowości tej decyzji, Sąd nie może zobowiązać organu do wydania aktu kończącego postępowanie. Odrębną bowiem kwestią jest to, że decyzja z dnia [...] marca 2004 r. nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego wyrażonym w jego wniosku z dnia 1 września 1997 r., tzn. nie jest to decyzja orzekająca o nakazie rozbiórki spornego obiektu, jak również to, że zapadła ona pomimo braku podjęcia przez organ zawieszonego postępowania. Te okoliczności, dotyczące legalności przedmiotowego aktu, nie mogą być przedmiotem kontroli w ramach skargi na bezczynność organu. Sąd dodał, że przedmiotem odrębnego postępowania sądowego była skarga na bezczynność organu w postępowaniu wpadkowym dotyczącym zawieszonego postępowania, która została przez Sąd w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. II SAB/Wr 14/06 uwzględniona. Niezależnie jednak od zgodności z prawem, decyzja z dnia [...] marca 2004 r. kończy postępowanie przed PINB w sprawie dotyczącej nielegalnego wybudowania pawilonu handlowo – usługowego. Tak określony przedmiot sprawy obejmuje również ewentualną możliwość uwzględnienia wniosku skarżącego o orzeczenie nakazu rozbiórki, o ile zaistnieją ku temu ustawowe przesłanki. Sąd nie mógł natomiast zaaprobować stanowiska skarżącego, że wskazany wniosek spowodował zawisłość przed organami nadzoru budowlanego odrębnej sprawy o nakaz rozbiórki. Powodowałoby to konieczność prowadzenia przez PINB dwóch postępowań w tej samej sprawie administracyjnej, co jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby prowadzić do wydania dwóch merytorycznych decyzji w tej samej sprawie. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez brak w niniejszej sprawie akt administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt [...], 2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s,a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez brak rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, tj. niezbadanie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt [...], 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi, 4) naruszenie art. 149 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, 5) naruszenie art. 47 § 1 p.p.s.a. przez niedoręczenie skarżącemu pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 2 grudnia 2011 roku (k.19) i z dnia 3 stycznia 2012 roku (k.46-47), kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co prowadzi do wniosku, iż skarżący nie mógł się wypowiedzieć, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przekazał Sądowi właściwe akta administracyjne o znaku: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w braku dołączenia do akt sprawy akt administracyjnych PINB w O. nr [...]. Wskazać należy, że stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1 (organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi), przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Powołany przepis nakłada zatem na organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zostały zaskarżone, obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę w określonym terminie. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, albowiem Sądowi zostały przesłane wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy akta administracyjne. W takiej sytuacji nie można organowi czynić zarzutu, że nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Tym bardziej brak jest podstaw, aby zarzucać Sądowi I instancji naruszenie niniejszego przepisu. Na marginesie wskazać należy, że kwestia braku orzekania przez Sąd na podstawie całości akt sprawy mogłaby być rozważana przez pryzmat regulacji art. 133 § 1 p.p.s.a., jednakże skarga kasacyjna takiego zarzutu nie zawiera. Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiot rozpoznania Sądu I instancji stanowiła skarga na bezczynność organu administracji publicznej. Granice sprawy ze skargi na bezczynność organu określa sprawa, w której strona zwróciła się do organu o wydanie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, orzekał bowiem w granicach, jakie wyznaczyła skarga na bezczynność. W skardze skarżący wyraźnie wskazał, że chodzi o bezczynność w sprawie ostatecznego postanowienia Wojewody W. z dnia [...] listopada 1997 r. Podnoszenie zatem zarzutu, że Sąd nie zbadał bezczynności organu w sprawie nr [...] nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 149 i 151 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie bowiem Sąd nie uwzględnił skargi na bezczynność, zatem nie mógł zastosować art. 149 p.p.s.a. Skoro Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi, zasadnie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 47 § 1 p.p.s.a. przez niedoręczenie skarżącemu pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 2 grudnia 2011 roku (k-19) i z dnia 3 stycznia 2012 roku (k-46-47), kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazać należy, że z protokołu rozprawy z dnia 13 czerwca 2012 r. (k-73) wynika, że Sąd doręczył skarżącemu w/w pisma i na wniosek skarżącego odroczył rozprawę w celu umożliwienia skarżącemu zapoznanie się z treścią tych pism. Brak jest zatem podstaw do uznania, że skarżący nie mógł się wypowiedzieć, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przekazał Sądowi właściwe akta administracyjne o znaku: [...]. Powyższy zarzut należało zatem uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.